从央行国库视角看中央与地方财政事权和支出责任划分改革

　

合理划分中央与地方财政事权和支出责任是现代财政制度改革的重要内容，是推进国家治理能力的客观需要。2013年党的十八届三中全会明确提出“建立事权和支出责任相适应的制度”，2016年国务院印发了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发[2016]49号)。这充分体现了国家治理理念的转变，对中央与地方财政事权和支出责任划分改革具有十分重要的意义。在此背景下，思考改革对央行国库履职的新要求，从而更好地发挥央行国库的职能和作用无疑具有深刻的现实意义。

一、中央与地方财政事权和支出责任划分改革的背景及主要内容

从财政事权和支出责任划分的改革历程看，改革开放以来，中央与地方财政关系经历了从高度集中的统收统支到“分灶吃饭”、包干制，再到分税制财政体制的变化，事权和支出责任划分逐渐明确，特别是1993年十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》第一次提出“事权”的概念，提出“把现行地方财政包干制改为在合理划分中央与地方事权基础上的分税制”，并提出分税制要坚持“财权与事权相匹配”的原则。

在新的形势下，财政事权和支出责任划分与推进财税改革和国家治理现代化要求相比，越来越不适应。主要表现在：一是政府职能定位不清，一些本可由市场调节或社会提供的事务，财政包揽过多，同时一些本应由政府承担的基本公共服务，财政承担不够；二是中央与地方财政事权和支出责任划分不尽合理，一些本应由中央直接负责的事务交给地方承担，一些宜由地方负责的事务，中央承担过多；三是不少中央和地方提供基本公共服务的职责交叉重叠，共同承担的事项较多；四是省以下财政事权和支出责任划分不尽规范；五是有的财政事权和支出责任划分缺乏法律依据，法治化、规范化程度不高。

表1　　　　2010年至2016年全国财政一般预算收支及中央、>地方收支占比情况　单位：亿元、%

数据来源：国家统计局

注：该表中中央、地方财政一般预算收入均指本级收入。

通过表1中央、地方一般预算收支占比情况可以清晰反映出：地方财政收支缺口较大，以2016年为例，地方财政一般预算收入与支出分别占比54.66%和85.40%，即地方政府拿着54.66%的财政收入，却承担着85.40%的财政事权，中央与地方之间财政事权和支出责任划分不合理、不科学。鉴于上述诸多不适应的突出表现，2016年8月国务院印发了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发〔2016〕49号，以下简称《指导意见》)，对推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革做出总体部署。改革的主要内容可以概括为：科学合理划分财政事权是前提；完善支出责任划分是保障；坚持法治化、规范化道路是必然要求。

二、中央与地方财政事权和支出责任划分改革对央行经理国库的影响

(一)国库外部履职环境发生了新变化

随着党的十八大以来对中央与地方财权、事权改革的稳步推进和新一轮财税体制改革的逐步加快，央行国库部门尤其是地方国库部门作为政府财政预算管理的重要组成部分，对其履职过程中的各个方面必然提出更高的要求，其履职环境也必然发生新的变化。随着改革的深入推进，央行国库部门作为财政政策和货币政策的桥梁，处于预算收支的第一线，央行国库要全面、准确地理解和把握改革成果赋予人民银行国库部门的新职责，依法履职，规范国库管理，提高国库核算的水平和效率，不断加强与政府尤其财税部门交流和协作，从而承担起为中央与地方财权、事权改革提供决策参考、管理支持的重任，为中国经济的快速、稳定、健康发展提供有力的保证。

(二)对国库履行监督管理职责提出了新要求

根据《指导意见》的要求，地方要按法律法规严格履行支出责任，上级财政拨付的一般性转移支付资金的使用及地方政府债务发行也要受到严格考核。随着中央与地方财政事权和支出责任划分改革成果的实施，财政预算管理体系更加规范、合理，财政事权和支出责任划分逐渐明晰，人民银行国库部门对各类国库资金事中监督职责更加紧迫，对国库资金风险防范提出更高的要求。但是目前国库监督还存在监督手段匮乏，以“拒绝办理”为主要手段，缺乏其他“抓手”监督方式以手工监督为主，监督效率较低；基层国库对财政预算管理缺乏深入研究，对预算资金管理政策吃不透、摸不准，监督起来底气不足，国库监督的现状与改革发展的形势不相适应。

(三)对现行国库单一账户制度带来新挑战

现行国库单一账户体系包括开设在人民银行的国库存款账户(即通常所说的国库单一账户)，开设在银行业金融机构的财政和预算单位的基本账户和零余额账户以及财政专户等，具有明显的过渡性质，并非真正意义上的国库单一账户，国库单一账户不单一的现状必然导致资金分散存放，即一部分财政收入、支出游离于国库单一账户之外，分散在多家银行业金融机构，客观上造成财政收入与支出难以准确统计，而中央与地方财政事权和支出责任划分改革要求准确统计、量化分析财政收支存情况。在此基础上，科学划分中央与地方财政事权和支出责任，并对财政收支存情况进行全面、动态、准确的监测考核，现行国库单一账户制度还不能完全满足上述需求。

(四)对国库的增值业务指明了新方向

中央与地方财政事权和支出责任划分改革对财政收支监督和财政支出绩效评价提出了新要求，对人民银行国库部门其实是一种更高的、更深化的履职增值服务要求。因此，人民银行在国库“十三五规划”基础上，全面构建现代化新型国库建设中，应积极关注以下方面：完善国库自身监管体系，加强国库事中监督职责，依法履行国库对财政资金的监督职能；在中央国库现金管理经验成果的基础上，积极探索省级以下国库现金管理，提升财政资金价值和使用效率；研究财政支出绩效评价，探索建立财政支出绩效评价体系，提高财政预算管理效率。

三、改革对央行国库业务发展的建议和思考

(一)高度关注财政事权改革，积极推进国库行政审批事项改革

一是国库部门要做好实时跟踪财政事权和支出责任划分改革进展情况。对照国务院《意见》中改革进度时间安排表，实时跟踪关注中央与地方财政事权和支出责任划分改革进程，在新的履职环境下，积极做好国库本职工作。

二是随着“十二五”期间营改增的全面推开，营业税已不复存在，无论是地方主体税种还是地方财政收支，都将面临极大冲击。要建立与改革相适应的地方支出责任体系，必须重建地方主体税种以及地方税制体系，从源头上解决地方财力不足的问题。国库部门应积极参与到构建完整的地方税制体系工作中，主动与财税部门交流和协作，以满足人民群众对公共服务的需求为目标。

(二)完善国库信息系统的功能，实现国库监督由人控向机控转变

一是充分发挥国库信息化系统的优势，建立由国库部门牵头，相关部门参与的数据平台，实现预算收支信息数据的共享，以便国库及相关部门及时了解收支结构，切实发挥国库的促进和监督作用。

二是加强国库信息化系统对预算执行过程的监督与控制职能。加快二代TIPS系统和国库监管子系统的建设，实现对国库收支业务流程的每个环节的监控，以便国库及时掌握预算执行情况，发挥国库的监督作用。

(三)加强财政专户及非税收入收缴管理，积极拓展国库单一账户体系覆盖范围

一是充分利用人民银行账户管理的资源优势，加强对财政专户开设、变更的监管，下大气力全面彻底清理整顿各类财政专户，大幅减少专户数量和资金数额，并对专户资金实行动态监控，尽快将所有财政资金全部纳入 “国库单一账户”集中管理，实现财政资金全过程的透明化运行。

二是充分利用现代化支付系统的功能优势，逐步实现人民银行国库部门直接办理直接支付业务，积极推行非税收入电子缴库，最终实现非税收入直接缴入国库，拓展国库集中收付业务覆盖面，消除预算资金在财政和商业银行中间的滞留。

(四)切实发挥国库统计分析决策参考作用

一是积极发挥国库在预算管理中的“智库”优势。国库作为联系中央银行、财政、税务和银行业金融机构的桥梁，要充分利用能够得到的各类数据信息，结合国库工作中发现的问题，开展改革相关的专项调研。

二是深入开展国库统计分析，动态反映改革阶段性成果。财权、事权改革最主要的部分是税收体系调整和各级政府事权和支出责任划分，反映改革成果的信息会第一时间在国库统计数据中体现出来，分析各个阶段改革措施对各级财政收支和地方经济的影响，客观评价改革的进展情况，深入剖析阶段性改革中存在的问题，并提出对下一步改革的合理化建议，充分发挥国库统计分析的反映职能，以促进财政事权改革和支出责任划分改革的顺利实施。

(中国人民银行西安分行，陕西西安710075)