社会资本理论视角下食品安全社会共治研究

沈秋欢　申俊龙

摘要：

丰富的社会资本是实现食品安全社会共治的基础，而社会资本不足成为制约食品安全社会共治形成的重要原因。食品安全治理领域存在着社会普遍信任匮乏、互惠规范不足、社会关系和参与网络不健全的现实困境。重构符合我国国情的社会资本，培育现代社会意义上的社会资本要素。重塑和提升社会信任，发展社会共治多元主体，促进互惠规范合作，健全共治参与平台网络，是实现食品安全社会共治必然的路径选择。

关键词：

食品安全；社会共治；社会资本

中图分类号：D63文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2018）03-0078-09

近年来我国食品安全事件频发，从地沟油到婴儿奶粉，从瘦肉精到毒生姜……问题食品不仅威胁着公民的健康，也对政府的执政合法性构成了严峻挑战。党的十八大报告指出，要改革和完善食品药品安全监管体制，将食品安全置于社会治理的重要位置。2015年5月，习近平强调：要加强食品药品安全监管，用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，加快建立科学完善的食品药品安全治理体系，严把从农田到餐桌、从实验室到医院的每一道防线。2015年10月，被称为“史上最严”的新食品安全法正式实施，其亮点是提出了食品安全“社会共治”原则：“食品安全工作实行预防为主、风险管理、全程控制、社会共治，建立科学、严格的监督管理制度。”2017年元旦，习近平就食品安全工作作出重要指示：加强食品安全工作，关系我国13亿多人的身体健康和生命安全，必须抓得紧而又紧。

社会共治理念即治理理念，是对传统管理模式的一种超越，从20世纪90年代开始在发达国家兴起并不断丰富发展，贯彻于当前发达国家公共事务治理的理论和实践领域。治理指政府组织和民间组织在一个既定范围内运用公共权威管理社会政治事务，维护社会公共秩序，满足公众需要。治理的主体是多元的，以同意和自愿为主，权威来源除国家法律以外大量来自于社会各种契约，权力运行更多的是横向的，所涉及的范围以公共领域为边界[1]（pp.5861，104）。食品安全的社会共治是多元治理主体共同參与、互动协调的过程，是将治理主体、行为、责任、能力、制度规范等要素结合的过程。食品安全的社会共治是一项复杂、动态的系统工程。从社会资本理论的视角看，社会资本不足成为食品安全社会共治的重要制约因素。培育现代社会意义上的社会资本要素，重构符合我国国情的社会资本，是实现政府、企业、社会组织、媒体、公民等各方共治的重要基础和路径选择。

一、社会资本：食品安全社会共治的基础

（一）食品安全：走向社会共治的必然性

食品安全是涉及众多领域的公共问题。从社会转型和风险治理的角度看，由政府主导的“一元治理”模式转向“社会共治”模式具有必然性。

在社会转型的过程中，经济-社会结构的复杂化使国家主导的、自上而下的依托体制内资源进行公共事务领域风险治理模式的弊端日益显露，食品安全只是其中的一个突出点。传统“一元治理”模式呈现出“内卷化”趋势，即食品管理领域政府内部的不断扩张和精细化并未带来治理绩效的明显改善[2]（pp.227233）。“政府失灵”和“市场失灵”同时存在。

第一，行政监管资源的相对有限性和监管对象的相对无限性之间的矛盾一直较为突出。一方面，从职能权限看，地方政府监管权限的区域化和地方政府之间协作的相对低效性如何应对现代大生产背景下食品生产、流通的跨区域化、跨实体化（“线上+线下”）一直是难题。另一方面，政府食品监管部门有限的人力、物力资源对食品业“数量多、规模小、分散化、发展迅速”的局面应对困难。据统计，全国共有食品生产加工企业44.8万家，其中规模以上企业2.6万家；规模以下、10人以上企业6.9万家；10人以下小企业、小作坊35.3万家[3]。农业生产更为分散，种植养殖环节主要依靠两亿多农民散户生产。

第二，“市场失灵”未能得到根本纠正。传统的食品安全治理依赖的政策工具主要是行政监管和法律监督。这两方面均有较大的发展和完善，特别突出的是《关于进一步加强食品安全工作的决定》（2004）、《农产品质量安全法》（2006）、《食品安全法》（2009）等多部法律法规的出台和国家食品药品监管总局对食品安全职能的集中。但这些政策工具都遵循了反向制裁的思路，促成食品领域市场机制成熟的正向激励不够，市场机制作用有限

[4]（pp.215221）。

在“政府失灵”和“市场失灵”的情况下，社会治理成了一条可供选择的路径。这就需要充分发挥社会组织自身的治理功能，通过社会本身的自组织来治理社会，进行“多中心治理”。因此，在食品安全领域如何重构安全治理体系，从单一的政府“一元治理”模式转向有效的社会共治，充分发挥国家、市场与社会三大行为主体各自的积极性与主动性，整合多种资源要素，通过多方互动协调的方式来消除食品安全风险成为必然之选。从更为宏观的角度看，食品安全治理被纳入我国推进国家治理体系和治理能力现代化的整体进程，并成为这一进程中的一项重要内容。

（二）社会资本：社会共治的基础

社会资本（Social Capital）最早由社区改革倡导者利达·汉尼范（Lyda J. Hanifan）在《美国政治社会科学学术年鉴》（1916年）上发表的《乡村学校社区中心》一文中提出。不过，直到20世纪90年代社会资本的概念才真正丰富和拓展开来，在社会科学领域中逐渐形成了一种用以探索社会治理之道的颇具有解释力的理论范式，并被广泛运用于社会学、经济学、政治学、管理学等领域。其中，涌现了皮埃尔·布迪厄（Pierre Bourdieu） 、詹姆斯·科尔曼（James S.Coleman） 、罗伯特·普特南（Robert D. Putnam）等代表性人物。

法国社会学家皮埃尔·布迪厄第一个将社会资本概念引入社会学领域。他从社会关系网络的视角解释社会资本并提出：“社会资本是实际的或潜在的资源的集合体，那些资源是同对某种持久的网络的占有密不可分。这一网络是大家共同熟悉的，得到公认的，而且是一种体制化的关系网络，换句话说，这一网络是同某团体的会员制相联系的，它从集体性拥有资本的角度为每个会员提供支持，提供为他们赢得声望的‘凭证。”[5]（p.248）“这些资本也许会通过运用一个共同的名字（如家族的、班级的、部落的或学校的、党派的名字等） 而在社会中得以体制化并得到保障，这些资本也可以通过一整套的体制性行为得到保障，在这种情况下，资本在交换中也就或多或少真正地被以决定的形式确定下来，因而也就被维持和巩固下来了。”[6]（p.202）这意味着社会资本具有一定的可交换性和可转让性。

美国社会学家詹姆斯·科尔曼是社会资本理论研究的集大成者，他从功能的角度界定社会资本，并通过大量的实证研究将社会资本理论的研究从微观的个人层面推向宏观的社会层面。他认为：社会资本就是个人拥有的表现为社会结构资源的资本财产，社会资本不是某种单独的实体，而是具有各种形式的不同实体，具有两个共同特征——它们由构成社会结构的各个要素组成，并为社会结构中个体的某些行动提供便利。社会资本主要的表現形式有义务与期望、信息网络、规范和有效惩罚、权威关系、多功能组织、有意创建的组织。前四种形式是社会资本的基本表现形式。

社会资本的主体是多元化的，并且大多数种类的社会资本具有公共产品的性质[7]（pp.354369）。

哈佛大学政治学与社会学教授罗伯特·普特南将社会资本的概念引入政治学领域，其研究使社会资本理论真正引起了学术界的广泛关注。

他提出：与物质资本和人力资本相比，社会资本指社会组织的特征，如信任、规范和网络，它们能够通过推动协调和行动来提高社会效率；社会资本提高了投资于物质资本和人力资本的收益。信任、规范和网络是社会资本的三个组成要素，其中信任是社会资本必不可少的组成部分，是维持社会交往的基本情感之一。换言之，基于公民参与的普遍信任的网络型关系的结构对于互利行为和社会治理至关重要。社会资本能促进成员为了实现共同利益而团结合作，减少群体内的机会主义[8]（pp.3537）。

至今，在社会资本研究异常庞杂丰富的理论体系中，形成了以社会（集体）为中心和以个人为中心的两种研究取向，也可以划分为微观、中观、宏观三个分析层面。就社会资本的本质而言，形成了结构资源说、主体能力说、网络关系说、社会信任说、要素综合说与文化规范说等多种代表性观点，研究成果横跨多个社会科学领域[9]（p.51）。尽管目前仍有不少争议和分歧，但对于社会资本的基本意义和指向达成了一致的共识。这些共识包括：“社会资本”是一种在社会结构中与物质资本、人力资本同等重要的社会资源，其核心要素是信任、社会关系、参与网络和互惠规范等，社会资本的维持和积累对于资源的获取、社会治理或经济的繁荣发展起着至关重要的作用。

（三）逻辑关联：社会共治与社会资本

在食品安全的治理中，社会资本与实现社会共治之间存在着内在的逻辑关联性。食品安全的社会共治强调由政府、社会组织、企业、公民个人、媒体等多元治理主体基于利益协调和相互合作，在各项资源、要素整合的进程中，最大限度地保障食品安全。简言之，这需要坚实的社会基础。互信合作、公众意愿、参与网络、理性态度等都是其中必不可少的社会因素。具有良好和丰富社会资本存量的社会才更能提升社会运转效率，提供食品安全共治需要的各项要素和资源，更有可能激发行动主体共同治理的要求，并易于形成协同一致的治理目标。

社会资本核心要素为实现食品安全社会共治提供了前提和基础。虽然社会资本的内涵异常丰富庞杂，但信任、规范和网络是学术界公认的三个核心关键词或者说是核心要素。这些要素强调的是集体行为或组织行为的重要性，社会资本以普遍信任为核心，以互惠规范为内容，以社会关系和网络为平台，三者之间具有累积和强化效应。

第一，普遍信任是实现食品安全社会共治的前提。根据帕特南的观点，社会资本的基本构成要素中，信任是社会资本最关键的因素，互惠规范、公民参与网络能够促进社会信任。信任是合作的前提，信任越是普遍，诚信度越高，政府、市场、社会之间的互信与合作越容易达成。在转型时期的当下，社会日益呈现出“碎片化” “原子化”的状态，利益关系日趋多样化、复杂化和动态化，政府部门、食品企业和行业、食品消费者、媒体、社会组织、食品领域的技术专家等，既可能是利益相关者也可能是利益争夺者。普遍信任归根到底提供的是一种良好一致的心理预期，只有在这样的基础上，低交易成本的多方互动、合作才具有可能性。

第二，互惠规范为实现食品安全的社会共治提供保障。食品安全规范是在互动的过程形成的用以约束行为主体间互动交流的框架。规范既表现为正式的约束或制度（如政策、法规），也表现为非正式的约束或制度（如价值观念、伦理规范、道德观念、风俗习惯等）。互惠规范对于社会资本具有重要意义，著名学者格兰诺维（Granovetter）认为，关系性嵌入建立的基础是社会网络中双方对于互惠的期望，当双方能够嵌入成为网络的一部分时信任就会增加……从而增加更多的有利于双方发展的特征[10]（pp.6267）。换言之，互惠规范具有约束和调节各方行为体行为、促进普遍信任和增进合作的功能。

第三，社会关系和参与网络为实现食品安全社会共治提供平台。社会关系与网络是行为主体及其之间关系的集合，包括社会规范、社会信任、社会凝聚力、规范信息网络、社会关系网络、多功能组织、公民参与，以及权威关系、信任关系等社会行动者之间的各种关系[11]（p.21） 。社会关系与网络是一个进行互动的基本平台，这个平台连接作为“嵌入者”的各个行为主体。尤其值得注意的是，“公民”的平等参与具有重要意义，“同垂直的，有严格等级制的参与网络相比较，公民横向的参与网络在信息自由流动、规范实施的普遍性、权利义务的对等性、共同体的团结层面都更为有效”。在食品安全的社会共治中，社会关系参与网络的构建既保证了公民的多渠道参与，又有利于培养现代社会的公民精神，提升治理效能[12]（pp.195208）。

二、社会资本不足：食品安全社会共治的现实困境

（一）普遍信任的匮乏

社会资本中的普遍信任是任何行动个体之间的彼此信任，为行动者之间提供期待的行为预期，这是食品安全社会共治的前提。承载了生命的食品本应当呈现的是食品生产者高度自律的信用体系及其与消费者的信任关系。然而，屡禁不止的食品问题不断考验人与人之间的信任关系。农民用农药种植的毒生姜自己不吃，只卖给城里人；将发霉的大米打蜡重新出售；用废弃的皮鞋制作果冻；炸食品的油一个月才换一次，甚至从不更换…… 食品供应链的每个环节都弊病丛生，几乎每次曝光的食品安全事件都能“刷新”公众的想象力。“易粪相食”的状态一定程度上反映的不仅是食品领域的问题，也是社会整体伦理道德的滑坡和普遍信任的缺失。中国社会科学院2015年下半年开展的“中国社会状况综合调查”显示，调查者对陌生人信任度仅5.6%，与2013年数据相比还下降了近1个百分点，出现巨大的人际断裂；与2013年相比，商人获得的信任度下降了近6个百分点，与其他从业人员相比受到的信任度是最低的[13]。

普遍信任匮乏的原因，从宏观的层面说，源于社会转型中因道德伦理的断层产生的信任危机。从传统社会转向现代社会的过程，也是“熟人社会”转向“陌生人社会”的过程。熟人社会秩序的维持主要依靠“血缘关系” “亲缘关系” “宗法制度”等人情法则，人与人之间的普遍信任是一种自然产物。陌生人社会秩序的维持主要依靠公平理性的契约法则。在食品安全领域，尽管有《食品安全法》、食品质量相应安全制度的出台和完善，但仅靠这些“硬性的反向制裁”制度的约束是不够的。食品安全问题恰恰表明，适应陌生人社会的现代社会伦理尚未建立。缺乏个人自律的结果，必然是食品行业的每个环节都可以成为变异的私利最大化的突破口，社会信任自然无从谈起[14]（pp.144146，169）。

就具体层面而言，多方原因导致食品领域的普遍信任的缺失。首先，在食品安全治理的进程中，政府失灵引起公信力的下降。在食品治理的过程中，一直存在一些突出的问题。 长期以来“九龙治水”与“多头混治”现象严重，分段监管格局造成部门合作协调困难。同时，职能定位的偏差也长期得不到纠正。在GDP 导向下，有些地方政府为了发展经济袒护当地食品企业，在处理食品安全事件时，被动消极、无所作为，甚至与企业一起压制舆论、隐瞒实情。从食品行业的情况看，占据生产领域主体的经营分散的小规模生产者抗击市场风险的能力弱，外加生态环境的恶化造成的成本提升以及道德自律的缺乏等多种因素造成食品产业链上的每个风险都向消费者转移，导致整个行业信誉堪忧。本应该发挥社会监督职能的社会组织不仅自主性不强，而且社会信任度和社会参与度普遍不高。对消费者而言，信息不对称、维权机制不畅加剧了对政府、企业、社会组织的信任危机。

（二）互惠规范的不足

互惠规范能为实现食品安全的社会共治提供良好的社会规范性和秩序性。在正式的制度安排上，从《关于进一步加强食品安全工作的决定》（2004）到《食品安全法》（2015），与食品安全相关的法律法规不断完善。在监管机制上，2013年推行大部制改革，除农业外的食品安全职能全部集中至国家食品药品监管总局，食品安全监管再次回归为一部门管理体制。与分段监管体制相比，提升了部门综合协调职能，节约了管理成本。同时也要看到，在食品安全社会共治上正式的制度安排、法律法规仍然不够健全，政府、社会组织、市场组织和公民个人的地位作用、权责范围、共治机制等都缺乏制度的约束，诸如社会监督、投诉举报、信息公开、公益诉讼等制定执行仍有较大的漏洞。这加剧了政府的“权力傲慢”、社会组织的“无所作为”、市场组织的“逐利无度”和公民个人的“消极淡漠”。

尽管理性的契约精神是维护“现代社会”或“陌生人社会”秩序的基石，但道德伦理、公共精神等非正式規范依然是调节人际关系的一种至关重要的力量，法律法规说到底也只是最后的一道保障线。频发的食品问题是社会转型期“社会失范”在食品领域的集中体现——当传统的道德信念体系趋于崩溃，新的社会伦理体系尚未建立时，异化的金钱追求便能在食品产业链的每个环节上超越对健康甚至生命的责任心。以社会公德为内容的公共精神的缺失，使外在的正式“规范”难以内化，进而反过来加剧了正式制度的运行困难。染色馒头、墨汁粉条、孔雀绿鱼虾、甲醛奶糖……几乎每件重大的食品安全事件呈现的都是知法犯法、有法不依、法治不彰的境况。

（三）参与网络不健全

健全完善的围绕“食缘”关系建立起来的社会关系和参与网络是实现食品安全社会共治的平台和载体。纳入这一社会网络平台内的共治主体是政府、企业和社会力量三方，社会力量主要包括消费者、媒体、行业协会、第三方认证和检测机构、专家、公民个人等利益相关者。主体之间的沟通、协调、对话、利益协调、合作等多种形式的互动借助社会网络的平台完成。在传统社会中，社会关系和参与网络主要围绕血缘、地缘建立起来，借助宗族家庭伦理规范进行自我约束，具有同质性和封闭性的特征，在食品领域也是如此。在现代社会，食品本身的生产、销售和消费早已具有整体的社会性，然而，在缺乏社会普遍信任的同时，围绕食品安全共治的社会关系和参与网络并不健全。食品问题的层出不穷在很大程度上源于对基于“食缘”关系的具有核心和整体意义的“食品安全共同体”的情感认同缺失。食品安全供给者责任意识缺失，治理参与者需求表达渠道不畅，治理行动协作困难等，都成了这种认同缺失的衍生物[15]（pp.3437）。

以“食缘”关系为基础的食品安全共治主体的发展也不均衡。社会共治内在的必然要求是相关主体在利益协调的基础上实现多方共赢。在解决食品问题的实践中，政府理应承担的监管主体地位长期自困于政府本位思维模式，行政垄断突出，源于市场和社会的监督力量在强大而又时常“越位”的政府部门监管权力面前发育不足。共治意识缺乏、参与动力不足和力量薄弱已经明显成为制约政府以外的治理主体参与共治网络的障碍，由此也加剧了社会资本力量对解决集体行动困境更为有效的横向关系网络的构建难度。在现有的食品安全的关系网络中，特别突出的是政府与企业的关系，尤其是政府对企业的单向监管关系，政府与社会治理主体，社会治理主体与市场之间的关系网络本身就尚未有效建立。即使是在政府与企业的关系中，企业对政府的反向反馈机制也远未发挥应有的效用。不对称的垂直关系特征在现有的食品安全关系网络中表现明显。亟待解决的问题是如何促成政府以外共治主体的发育并在此基础上构建行为主体具有对称地位的横向关系网络。

信息的不对称或流动不畅是现有食品安全治理关系网络中的另一突出问题。食品安全领域由市场-社会（消费者）-政府形成的关系网中，行为主体之间的信息不对称正成为日益显著的特征。在市场—社会（消费者）的关系中，掌握现代加工技术的食品生产者相对普通民众拥有天然的专业知识优势。《全国食品安全大调查》（2016）显示，相当多的消费者对营养标签理解困难，周口城市消费者的理解率仅为4.3%①。在市场-政府关系中，海量的监管对象、庞大的专业信息处理量与有限的公共监管资源形成鲜明的对比，严重制约着监管的绩效。在政府-社会（消费者）关系中，政府监管部门在信息监测、信息传播、信息反馈环节中的及时性、充分性和响应性都长期广受诟病。食品信息越趋向于专业化，社会（消费者）对于政府的信息共享越依赖，前者对后者的信息反馈越具有重要意义。因此，当下迫切要解决的问题是如何构建畅通的信息交流机制。

三、社会资本重构：食品安全社会共治的路径选择

（一）提升社会普遍信任

詹姆斯·科尔曼提出：社会资本也是生产性的，使某些目的可以实现，而在缺少它的时候，这些目的就不会实现。例如，一个团体，如果其他成员是可以信赖的，并且成员之间存在着广泛的互信，那么它就能比缺乏这些资本的相应团体取得更大成就[12]（p.196）。优质的社会资本是实现社会共治的基础与纽带，而重塑信任是构建优质资本的首要内容。在市场-社会（消费者）-政府的关系网中，食品安全说到底并不仅仅是外源性的危机，更多的是一场内源性的信任危机，尤其是社会（消费者）对于市场（食品生产者）和政府的不信任。因此必须从道德伦理层面为公共精神和社会共识的形成提供动力机制，重塑食品供应方、政府、消费者、社会组织等食品安全相关各方之间的信任关系。

政府需引导食品安全信任的重塑。政府作为公共权力的掌握者和公共资源的分配者，一是要确保过硬的监管能力以约束食品生产、流通、销售的行为，从硬性的规范上减少食品安全的风险，这是提升公众信任的“硬条件”。二是要不断完善和落实信息公开制度，充分利用各种新媒体、移动平台和传统媒体的力量，坚持食品安全监测、传播、反馈等信息发布的及时性和可得性。三是要特别关注专业性信息的社会宣传，切实消除信息的不对称。强化食品安全方面的问责制，“动员千遍不如问责一次”，督促政府相关部门和人员履行应承担的职责和义务，尽可能消除“无所作为”、越位、错位等错误的政府行为，充分发挥政府职能。四是要坚持与时俱进的方式方法推进公民教育，强化社会公德培育和公共精神建设，培育社会公共契约精神，促进社会外在的硬性规范向个体美德的内化。

食品生产者要以责任意识重获社会信任。食品归根到底是由食品生产者生产的，大部分的食品问题都源于生产者自律的缺乏。要公众恢复对食品生产者的信任，从最基本的底线和消极方面看，需要通过不断严化法律的惩罚方式强化食品生产者的责任意识，使其承担违法生产行为的后果，督促其落实生产者的主体责任。从积极方面看，生产者的市场信誉能带来巨大的经济利润，因此生产者也有主动承担社会责任、赢回社会信任的动力。要落实生产过程中的食品生产规范，遵守国家卫生标准和质量标准，推进和完善食品生产的可追溯体系、灾害分析与关键点控制（ HACCP）认证，以规范化的制度保障食品生产的安全。同时，应尽量减少生产者和消费者之间的信息不对称，主动完善信息公开制度，充分运用现代化媒体，向消费者提供企业生产信息，及时处理消费者的信息反馈，加强生产者和消费者之间的沟通互动。

（二）发展社会共治多元主体

目前食品安全社会共治主体发展很不均衡，尤其是来自社会共治主体的功能未能充分发挥，这已经成为制约共治形成的一项重要因素。其中，社会组织是社会资本的基本要素之一，是政府和公民之间的重要联系纽带，也是多元利益表达和沟通交流的平台。目前社会组织在食品安全的治理中已经发挥了一定作用，但是在独立性、参与性、公共治理能力、自我管理能力、社会认可度等方面还远未达到社会共治的需要，在现阶段需要政府的培育和扶持。

第一，提升社会组织的生存和运转能力，这是提升社会组织公共治理能力的前提。这就需要放宽准入门槛，改进政府对社会组织的管理方式，建立协调配合机制，为社会组织的建立和发展提供必要条件。同时针对资金短缺、人才缺乏、自我管理和运转能力不足等普遍存在的现实问题，在现阶段依然需要政府坚持责任转移与资源转移相对等的原则，通过多种方式重点提升社会组织的筹资能力，同时在人才培养和自我管理的制度化、规范化方面提供必要的支持，帮助其打破因内部问题引起的对外部事务参与不足、公共治理能力难以提升的困境。

第二，在与食品安全治理相关的组织中有选择性地重点培育部分社会组织。与食品安全相关的社会组织数量相对较多，类型众多，情况复杂，在培育资源投入和分配的过程中需要进行甄别和选择。基于目前我国食品安全问题主要出现在生产环节，可以重点培育相关的社会组织，如生产者组织、行业協会、生产者-消费者联合组织。培育生产者组织的目的是帮助目前在食品生产中占主体的小规模生产者通过集体合作提高抵御市场风险的能力和专业技术能力，降低其滥用非食用物质的动力。对于目前处于政府部门从属地位的食品行业协会来说，则要充分发挥其对食品安全生产行业的规范约束能力从而提升行业自律，提高专业知识和技术的支持能力。生产者-消费者联合组织主要是在两者之间建立信息传递、互助合作的桥梁，如国内不少省市正在兴起的社区种植或定向销售食品的半公益性质的活动，实现了农民与消费者之间的风险共担和利益分享。

（三）促进互惠规范合作

互惠规范的社会资本建设是实现社会共治的重要保障。政府、生产者、消费者、社会组织等食品安全多元共治主体之间形成平等、互惠、规范的合作对食品安全社会共治的形成和维系至关重要。政府是公共权力的执掌者，必然应在食品安全的社会共治中起到主导作用。食品安全的公共性决定了必须改变以往治理中“政府独大”的局面，强化其他治理主体的权责，只有在主体平等的基础上进行的共治才能真正提高共治效应。合理的利益分配关系的建立是形成互惠合作的前提。必须通过多元化的合作渠道、方式和方法在治理主体间强化“利益相关者”“利益共同体”意识，不断调整利益分配的格局，切实改变各主体在目前的食品安全治理中“各自为政”甚至猜疑对立的关系。在共同的意识和合理的利益关系基础上，各治理主体才能真正发挥相应的积极作用，产生合力，形成互惠多赢的局面，为进一步的治理合作奠定坚实的利益基础。

构建多样性的规范制度安排在共治中必不可少。通过构建动态、多向的机制大力推进和落实食品安全的供给可追溯制度尤其重要，可以实现从生产的原材料到餐桌的全流程动态观察。围绕其可建立相应的促成多方共同参与的动力机制、权责明确的责任机制、打破规范的惩罚机制。政府需要提供政策支持，食品生产者生产产品，消费者给出反馈信息，媒体和社会组织提供信息资源，实现无缝隙的多方协同合作。从原材料到餐桌的每个环节都有可追溯的责任者，做到权责落实，出现问题后能确保追溯便利、责任可查；确保严格规范的惩罚机制，供应链中的违规者必须付出相应的违规代价。从反向的角度看，不仅要建立主要监督食品供给者的可追溯机制，也要建立对食品供给者的激励机制。消费者圈中主动地相互推荐，媒体和社会组织积极地披露信息，政府物质性的奖励政策都可以为生产者提供信誉维护的动力，为激励的自我内化奠定基础。

（四）健全参与网络和平台

食品安全的社会共治离不开坚实的社会信任的心理基础、多元主体的共同参与、平等互惠基础上的制度规范，同时还离不开高度融合的参与平台网络的搭建。

第一，多层次共治平台网络的构建为参与行动提供了条件。积极搭建政府牵头的政府和生产者、政府和社会之间的共治平台，形成政府为主导的、其他多元共治者为另外一头的共治平台网络。从监督被监督的角度看，食品生产者作为最主要的被监督对象，可以与监督者之间建立多样化的沟通交流平台。同时，针对社会组织参与治理的现实困难和分散的消费者集体行动的困境，可以考虑依托较为便利的现有基层组织参与治理。例如，依托社区、村委会、街道居委会等生活中更易于接触到的组织建立互助性质的食品安全共治参与平台。

第二，正视参与主体的利益诉求，维持参与动力。共治平台应该具有参与动力维持的功能，能充分调动如分散的个体、食品生产者和社会组织等目前活跃度低的共治主体的积极性。对消费者而言，参与食品安全共治的最大利益诉求是获得安全健康，共治平台必须能提供切实满足其利益诉求的相对高效便利的各种渠道，例如，生产-运输-销售的各环节的规范约束渠道，管理监督渠道、科学的食品安全知识获取渠道、权益维护渠道等。对食品生产者而言，参与食品安全共治的主要动力是改善食品监督和被监督关系中相对被动的局面，维护商业利益。共治平台必须能为被监督者的食品生产者和各方监督者之间提供双向的责任和利益分配的渠道，改变食品生产者只承担食品安全问题的责任，而无法享受食品安全改进或成功的治理带来的利益[16]（pp.4148）。对于社会组织而言，共治的平台必须能提供显示其社会价值的渠道或条件才能维持其对食品安全共治的参与动力。

结语

在社会公共领域的治理理念发生深刻变化的当下，社会共治已经日渐成为食品安全的一项重要原则。食品安全的社会共治是一项复杂、动态的系统工程，是“多主体”“多要素”“多机制”共同参与、多方投入、有机结合、互动协调的过程，也是从体系构建转化为制度实践的过程。社会资本是一种在社会结构中与物质资本、人力资本同等重要的社会资源，其核心要素是信任、社会关系、参与网络和互惠规范，社会资本的维持和积累对于资源的获取和整合、社会治理起着至关重要的作用。食品安全的社会共治需要由政府、社会组织、企业、公民个人、媒体等多元治理主体基于利益协调和相互合作，在各项资源、要素整合的进程中，最大限度地保障食品安全，而这需要坚实的社会基础。具有良好和丰富社会资本存量的社会才更能提升社会运转效率，提供食品安全共治需要的各项要素和资源，更有可能激发行动主体共同治理的需求和共同目标的形成，促成制度构建和实践转化。

解决社会资本的不足是食品安全社会共治的一个关键问题。社会普遍信任的匮乏、互惠规范的不足和社会关系与参与网络不健全是目前面临的突出困境。这需要培育现代社会意义上的社会资本要素，重构符合我国国情的社会资本。在现阶段政府必须要引导食品安全信任的重塑，食品生产者要以责任意识重获社会信任，在道德伦理层面为公共精神和社会共识的形成提供动力机制，坚实社会信任的心理基础。目前仍需要通过政府培育和扶持的方式促成共治主体的多元化，特别应当选择性地重点培育与食品安全生产相关的社会组织，提升这些组织的生存和运转能力，使得它们逐步具备参与社会共治的治理能力。食品安全的公共性也决定了必须改变以往治理中“政府独大”的局面，强化其他治理主体的权责，以互惠规范调整利益分配格局，构建多样性的规范制度安排，促成治理主体间“利益共同体”的形成。同时，应积极搭建多层次的共治平台和参与网络，正视参与主体的利益诉求，维持参与动力，为参与行动提供便利条件。

注释：

①北京等40省市消协（消委会、消保委）与中国消费者报、中国消费网等共计42家消费维权单位，在2015年底开展的一项调查活动。2016年3月公布结果。

参考文献：

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[责任编辑：刘琼莲]

Abstract：

Rich social capital is the basis of achieving social cogovernance of food safety， while insufficient social capital becomes the important factor constraining formation of social cogovernance of food Safety. In food safety management field， there are practical dilemmas of lacking social common trust， reciprocal norms， social relations and network participation. Reconstruction of social capital in line with Chinas national conditions and cultivating social elements in the sense of modern society is an inevitable path selection to realize the cogovernance of food safety， which are restoring and enhancing social trust， developing plural subjects of cogovernance， promoting cooperation with mutually beneficial norms and improving the network and platform for cogovernance and participation.

Key words：

Food Safety， Social Cogovernance， Social Capital