制度、利益和风险：地方公共事务选择性协商治理的影响因素

郭道久　路旖帆

摘要：

协商治理是随着协商民主理论的发展而出现的国家和社会治理模式。地方公共事务治理越来越多地采取协商治理的方式，总体上是地方政府的一种选择性治理方式。制度、利益和风险是影响地方政府选择协商治理的主要因素。制度是决定性因素，包括协商民主制度和其他相关制度。利益是重要驱动，各参与主体要在权衡利益得失后选择是否协商。风险是当前需要关注的现实因素，特别是公共事务与社会稳定间的关联。协商治理将成为公共事务的日常处理方式。

关键词：

协商治理；公共事务；地方政府；制度；利益；风险

中图分类号：G621文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2018）03-0011-08

随着协商民主理论的逐步完善，国家和社会治理的各个层面开始推行以协商为基础的治理方式，从而形成公共事务的协商治理模式。这在地方公共事务中体现得更为突出。毕竟中央层面主要解决重大政治问题，政治协商是其主要内容；而地方以公共管理和服务为主，协商主要围绕具体问题和事项展开。但总体上，协商治理还不是各级政府处理公共事务的必然选择，甚至在同一地方的同类公共事务中，是否实行协商治理也是有选择的。为此，探讨影响地方公共事务是否实行协商治理的因素就有其必要性。

一、协商民主、协商治理与地方公共事务

协商民主是中国民主政治的特色所在，它不仅是一种国家制度，更是一种社会实践。当协商民主被应用于具体公共事务的治理中，就生成协商治理。征拆改造事务因其复杂性和敏感性而需要协商治理，却又是协商治理发生率较低的领域；决定征拆改造是否选择协商治理的因素涉及制度、利益和风险等方面。

（一）从协商民主到协商治理

作为参与式民主理论在20世纪70年代的新发展，协商民主以强调利益相关者的直接参与和协商决策为基本特征。正如库克所说，“协商就是各种观点自由的交流”，所以协商是开放的，协商程序要公正，参与者对协商结果的认知是平等的[1]。协商民主因此具有协商参与者、偏好及其转换、讨论与协商、公共利益、共识等要素[2]。这些要素也构成了协商民主实际运行的程序。由于协商围绕公共生活中的具体问题展开，所以它首先发生在个人和社会生活领域；哈贝马斯则认为针对某个问题，公民进行协商讨论并形成某种观点，这些观点再经过媒体和选举等公共交往而进入国家政治领域[3]。因此，曼斯布里吉认为协商会发生在社会生活中的任何机构、场合和空间[4]（pp.211239）。

中国的协商民主与西方协商民主理论既有联系，又存在显著区别。从来源上讲，协商是中国政治生活的传统，特别是在中国共产党领导的政治实践中，协商一直贯穿其中，并成为核心特点。从形式上讲，它既是一种国家制度，存在于政治生活领域，包括政党协商、人大协商、政府协商、政协协商等；同时也包括基层协商、社会组织协商等社会自治领域的形式。从功能上讲，协商民主既有助于基层社会中修桥补路、邻里关系等事务的解决，又能促进国家治理能力现代化。经过长期的积累，中国的协商民主已经形成较为系统的理论，建立起一系列制度规范，并在国家和社会治理中产生了实际的影响。这种以协商民主为基础和指导的国家和社会治理实践，就是协商治理。

正如何包钢所说，协商民主本身就是“一种公共事务治理模式的民主化”“一种新的治理机制”[5]。应用协商民主理念与方法的治理实践形成了一种新型的治理范式，即协商治理：它既区别于传统的公共行政，也区别于新公共管理及新公共服务等政府管理形式[6]。在新中国的政治实践中，协商的传统和对人民民主的不懈追求，使协商治理一直存在，并在新的历史时期成为国家治理的主要路径选择。

协商治理首要关注的是治理过程中的公民参与，“不同利益群体参与管理过程，充分表达各自利益，在讨论协商的基础上产生公共政策或为公共决策提供依据”[7]。进一步讲，它关注民主的真实性[6]，追求实质性民主。代议民主也是一种公民参与，但这个参与仅体现为选举代表，真正做决策的是代表而不是选民；协商治理则强调公民参与民主决策的真实性，即公共决策应该是在公民广泛参与和协商讨论的基础上共同做出的。协商治理更加强调政治参与的有序性，“以协商、合作替代竞争、冲突”[8]，避免无序参与导致的混乱破坏社会稳定、损害公共利益。

协商治理也具有中国自身的逻辑和特点[9]。首先它实现了人民民主和中国共产党领导的统一。社会主义民主的核心是实现人民民主，由人民管理国家和社会事务，即人民享有国家治理的权利，协商民主就是在最广泛地实现人民的治权；但这一过程是在中国共产党的组织下实现的，党的领导是协商治理的政治基础[10]。这也使中国的协商治理具有党委领导、政府主导的特点；协商治理是国家治理的一种形式，而不仅仅是一种社会自治形式。

（二）地方公共事务的协商治理

从相关报道和研究看，实行协商治理的地方和基层公共事务主要集中在以下几个领域。一是无利益冲突的公共服务。这里的公共服务是广义的，既包括教育、医疗、救助等基本公共服务，也包括基础设施建设、就业、文化等广义的公共服务。这些公共服务一般都具有非排他性，不涉及公众之间利益的损益，因而社会矛盾性较低，主要是政府如何满足公众公共服务需求。比如作为基层协商民主典型的浙江温岭“民主恳谈”，其内容主要是中小学合并办学和学生上学、修建道路、引进项目等；四川彭州协商民主的主要内容也是灾后重建、特色农业等，学校协商会、医院协商会主要围绕教育、医疗展开；天津宝坻的协商民主事项包括修道、建健身廣场、清洁家园、挖渠、危房改造、砍伐树木、建村级服务站等。公众在公共服务事务中的总体利益诉求是一致的，少数的利益差异也较容易通过协商达成一致。二是基础性公共管理事务。公共管理事务涉及政府与公众的关系，某些事项还体现出政府的权力和管控，但这些事项以听证会、协商会等协商治理的形式开展时，体现的是政府对公众参与的重视，因而也能收到比较好的效果。如温岭的参与式预算，解决的是乡镇政府预算这一公共性或者政治性的问题，但由于这类问题中此前几乎没有公众参与和民主协商，当它以协商的形式解决时，就能得到公众的极大认可。三是自治组织自身事务。这类事务以村民自治和社区自治为主。村级和社区事务，除极少数涉及政治或属于重要的政府管理事项外，大多数都由村民和居民以及相关方共同协商解决；村里的土地流转承包和社区物业管理是争议最多的，现在多数都会以协商治理的方式来解决。

在地方和基层协商治理中，征拆改造类事务涉及的比较少。征拆改造类事务涉及公众的切实利益，容易引发公众和政府之间的矛盾冲突，成为不稳定因素，甚至演变为群体性事件，因而地方政府对此都很重视，但也导致这方面的做法“创新”比较少。实际上，利益矛盾较突出的征拆改造类事务对协商治理的需求更迫切。从理论上讲，协商就是各种利益诉求相互沟通的过程，同时也是一个矛盾过滤的过程；如果在协商沟通中各种利益诉求能够相互沟通并妥协，就能够达成一致，解决问题。正如何包钢对温岭泽国镇的民主恳谈研究后得出的结论：“泽国镇政府通过民主恳谈的形式让所有拆迁户来讨论拆迁方案，并由他们选举出一个工作委员会来做这个工作。这样拆迁问题不是政府和拆迁户之间的矛盾问题，而是拆迁户之间的矛盾，并由他们去协商讨论，综合各自的利益，寻找解决问题的方法。”[5]彭州葛仙山镇土地流转中的“钉子户”难题也是在协商中解决的：村民之间、村民与政府之间的协商对话，而不是政府对村民强压，最终让村民认识到自己在土地流转中的利益保障[11]。理论上协商治理的可行性和优越性与现实中的稳定压力，使地方政府在敏感度较高的征拆改造事务中面临是否实行协商治理的选择。

（三）地方公共事务协商治理的影响因素

协商民主的广泛多层制度化发展将使协商治理日益普遍，但公共事务是否实行协商治理，还要受多种因素的影响。这是导致征拆改造类事务选择性协商治理的重要原因。从推动协商治理发展、缓解地方政府压力等角度出发，探讨影响公共事务协商治理的因素，是必要之举。

研究协商民主的学者一般都重视其影响因素或者要素。从社会整体上看，平等、自由和公民社会被视为西方协商民主的基础性要素。奈特等强调平等对协商民主的重要性，它需要“实质性的平等政治影响力机会”[12]（p.241）；博曼也认为能力平等和社会自由的平等是协商民主的“最低条件”[13]（p.142）。费尔约翰认为协商民主制度的构建要特别重视执行制度、决策制度和协商制度[14]（pp.202210）。俞可平从协商民主建立的社会背景条件等因素出发，认为协商民主是建立在发达的代议民主和多数民主之上的[15]。

中国的协商民主虽然与西方有重要的区别，但协商民主的基础和条件同样重要。作为以协商民主为基础的现代国家和社会治理形式，协商治理显然也需要一定的社会政治基础，受一定因素的影响。如果将公众的平等地位和自由参与等视为基本政治条件，那么影响地方政府决定某项公共事务是否实行协商治理的主要现实因素至少包括以下几个方面。

1.制度。一是协商民主制度，即地方是否建立起协商民主制度。虽然党的十八大报告已经明确提出推进协商民主的制度化发展，但在公共事务是否需要全部实行协商治理上，普遍性的法律法规并没有建立。这就给了地方操作的空间。比如温岭市委2001年出台《中共温岭市委关于“民主恳谈”的若干规定（试行）》等文件，对镇（街道）、镇（街道）党委、村、城市社区、市政府职能部门“民主恳谈”的范围予以明确，协商逐渐成为公共决策的必经程序，协商治理常态化。二是协商治理的相关制度。协商治理在实施过程中可能受到某些制度安排的激励，也可能与某些制度安排不一致。比如温岭的参与式预算最初就面临着与人大的预算监督权的不一致问题，听证会制度则为协商治理提供了可行的渠道。

2.利益。利益是政治活动的基础因素。协商治理自然也离不开利益因素的影响。从协商民主的过程看，参与协商

的主体包括以下几种类型。

一是利益相关者。他们参与协商的目的是表达自身的利益诉求并期望在之后的决策中体现其利益。按照一些协商民主理论家的观点，只有在协商过程中表达出来并经过协商讨论的利益诉求才能进入决策并为决策所关照。这样利益相关者就必然会选择参与协商。

二是无直接利益相关者，包括具有公共精神的群众、社会精英、利益代言人等。他们参与协商虽然不能为自己带来直接利益，但一般都关注公共利益或寻求被代言者的利益。三是公共利益的代表。地方公共事务协商治理自然离不开政府作为主体参与，而政府一般被视为公共利益的代表。当然，在诸如征地拆迁等事务中地方政府也有地方利益的考虑。利益因素促使各主体选择是否参与协商治理，但这种选择并不是固定的。比如利益相关者基于对协商治理实现自身利益的期待和认可会选择参与协商，但如果他们认为通过上访、诉讼等渠道能够获得更多利益，就可能选择不参与协商。

3.风险。风险是现代社会日益增加的不确定因素。协商治理能否实现，与各主体对风险的判断也有紧密关系。对政府来讲，稳定是其行为中日益重要的考虑因素，因此公共事务是否实行协商治理，与政府对其与稳定的风险判断有很大关系。如果公共事务可能引起较激烈的社会矛盾冲突，给政府带来很大的压力，政府就会倾向于通过协商的方式来扩大公众和社会参与；当然，如果政府认为实施协商可能导致某些重要或见不得人的信息公开，从而可能引发公众更大的愤慨而导致不可控的局面，政府也会选择不协商。另外就是协商治理成功与否的风险判断。如果政府和其他参与主体对协商达成一致的预期很低，协商治理也不会发生。

制度、利益和风险究竟如何影响地方公共事务的治理之道，协商治理在什么样的情况下会发生呢？本文将通过对山东省滨州市的棚户区改造和城中村改造这两个性质类似但实施方式差异显著的案例分析，尝试给出回答。

二、协商与否：过程视角下的棚户区与城中村改造

征拆改造是城市化加速发展中不可避免的现象，也是地方政府比较棘手的问题。征拆过程涉及多方利益，由此引发的强拆、上访等事件也经常见诸报端。正如前面分析所说，协商治理有助于缓解社会矛盾，但现实中征拆改造多数没有通过协商治理来推行。滨州的棚户区和城中村改造为我们提供了一个观察讨论的典型案例。

（一）棚户区与城中村改造的过程

1.棚户区改造过程。滨州棚户区改造工作一般是当地政府根据国家及相关部门文件要求，首先对当地棚户区现状进行摸底调查，同时参考外地先进经验，自行制定棚户区改造实施方案。在具体改造方案的制定上，滨州市的实践可以分为以下几个步骤：一是政府依据上级指示或开发商的要求启动对某棚户区的改造；二是对该棚户区的情况进行调查摸底；三是根据调查情况制定出一份改造方案草案；四是征求老干部等通常意義上的民意代表的意见，大体了解居民期望值；五是修改预案；六是与居民沟通并确定最终方案。在方案制定的过程中，处于主导地位的是政府。方案的制定和修改中也有征求民意代表意见的环节，但政府和棚户区居民没有面对面平等交流的机会，政府根据调研大致预测出居民的期望，而居民只有到确定最终方案时才能了解到方案的细节。实际上，《山东省人民政府办公厅关于进一步加快城市和国有工矿棚户区改造工作的通知》中对落实棚户区改造的基本原则之一就是“政府主导，市场运作”“城市和国有工矿棚户区改造政策性、公益性强，必须发挥政府的组织引导作用，在政策和资金等方面给予必要支持，注重发挥市场机制的作用，充分调动企业和棚户区居民的积极性，动员社会力量广泛参与”[16]。在棚户区改造工作的最初部署中，政府就被摆在了主导地位，改造工作的中坚力量是各级地方政府；而社区居委会和居民在改造过程中相对处于被动地位，有表达意见的权利，但没有参与政策决定的途径。

2.城中村改造的过程。就城中村改造而言，中央政府没有下发具体文件进行指导，各地方政府都有各自的标准。在滨州市的实践中，城中村改造坚持“政府主导，多策并举；市区联动，村居为主；统一规划，突出特色；重点突破，有序推进”的思路，具体过程有以下几个步骤。

一是村委会召开村民大会对改造方案进行协商。具体改造形式有两种选择：村委会成立置业公司，申请开发资质自行开发建设，全体村民以入股形式参与；村委会招商引资，引入具备相应开发资质的房地产企业合作开发，村民安置与商业开发并行，房地产企业按与村居协商标准为村民建设安置房，其余开发部分企业自己受益。二是村民中三分之二及以上的成员（也有村庄是超过半数）同意本村的改造方案后，该方案将按程序逐级上报乡镇办事处及属地政府。三是属地政府检验该方案是否符合滨州市城中村改造具体意见，确定方案不违反规定后同意该方案。四是由乡镇办事处向相关部门申报并开始实施。城中村改造与棚户区不同，其主要推动者是村级组织和村民，改造方案的制定取决于村民大会的协商结果，政府在确定的改造方案的基础上提供各种审批手续，并监督工程的各个环节，但不会过多干涉村民协商结果。

（二）协商治理是一种选择

棚户区和城中村改造都属于旧城改造，且二者有很多相同点，如改造都会改善城市面貌、提升城市品味、改进居民生活质量，还能提高土地利用率，促进产业升级，加快城市整体向二、三产业特别是第三产业的转变。但是，从上述改造过程可以发现，在是否采取协商治理这一点上，棚户区改造和城中村改造几乎完全不同：棚户区改造基本没有实行协商治理，城中村改造则是一个协商治理的过程。棚户区改造虽然也有征求居民意见、与居民沟通的环节，但总体上是一个政府主导的进程；城中村改造虽然也离不开政府的作用发挥，但居民间的协商及其结果具有决定作用，政府会在协商结果的基础上开展改造活动，并在改造中不断延续协商活动、解决出现的问题。由此可以看出，协商治理是地方政府的一种“选择性”治理方式。那么，决定政府选择不同治理方式的因素是什么呢？

三、影响协商治理实现的因素

政府行政行为方式从统治到治理的转变，本身就是现代政府发展的重大质变，自然是多种因素促成的。协商治理将协商纳入治理之中，形成具有中国特色的政府行为模式，制度、利益、风险等都是影响协商治理的重要因素。

（一）制度是协商治理实现的决定性因素

1.协商民主制度。协商治理是协商民主在现实政治过程中运行的结果，协商民主本身可以被视为“一种公共事务治理模式的民主化” [5]。是否建立起协商民主制度，对地方公共事务能否实行协商治理将是决定性的。中国历史上缺少民主传统，加上长期的集权体制，政府习惯用统治手段实现目标；而制度是硬约束，若建立了协商民主制度，地方政府就不得不选择协商治理。滨州并没有建立协商民主制度，所以滨州市政府有选择的灵活性，可以在棚户区改造中不实行协商治理，却在城中村改造中实行协商治理。

2.土地产权制度。在滨州棚户区和城中村改造是否实行协商治理问题上，土地产权制度实际发挥了重要的影响。棚户区主要是工矿企业的场院宿舍，虽然是脏、乱、差的地块，但其土地是国有的。城中村是城市化快速发展、城市规模膨胀导致的被现代城市区纳入并包围的一些村庄。所以城中村仍然是以农村集体经济（村民委员会）为组织形式的农民聚居区，土地性质为集体建设用地。棚户区是国有土地，是城市建设用地，政府掌握着支配权，棚户区居民并不能因拆迁而从土地上得到补偿，政府也不需要与棚户区居民协商解决土地补偿。城中村则不一样，其集体土地性质决定了村民可以从拆迁中得到土地收益补偿，而这是实践中的焦点问题，所以需要村民集体协商解决；如果不能协商达成一致，改造就无法进行。

3.单位制度等相关制度。棚户区主要是一些国有企业单位的场院宿舍，在单位体制日益式微的情况下，棚户区自然衰落。这集中体现为，棚户区的原住户已经很少，大多数住户已经另买新房，他们对棚户区的热情和关注度并不高，彼此之间也缺少来往交流，居委会也难以发挥作用。在这种背景下，棚户区居民要组织起来协商讨论是很困难的。城中村则不一样，它本质上还是一个传统的村庄，“熟人社会”中大家彼此熟识，且多数没有其他住所。所以他们对城中村拆迁关注度较高，也容易組织起来共同协商。

（二）利益是协商治理实现的重要驱动

1.协商治理中的利益主体。棚户区和城中村征拆改造中涉及的主要利益主体有政府、居民和开发商。政府是滨州旧城改造的主导力量，包括市、区级政府以及街道办。政府是公共利益的维护者，改善城市整体环境、提升居民生活质量、带动城市经济发展是政府实施旧城改造的基本出发点；当然通过征拆改造提升土地价值、增加财政收入，进而增强GDP竞争力，甚至为主政者提供升迁的资本，也是政府考虑的。居民的利益诉求可能存在个体差异，但总体上居民会追求经济利益、实物（房产）和附加值。已经搬离棚户区和城中村的居民一般都倾向于在征拆改造中获得经济补偿；没有条件搬离的居民不但希望获得经济利益，还希望解决基本的住房问题；居民（所有市民）都希望城市改造能提升滨州的整体环境和城市形象。开发商的追求则简单明确——通过征拆改造获取更多的商业利益，如果不能获利，则没有开发商愿意参与。

2.利益博弈与协商选择。各主体对参与协商治理的态度与自身的利益紧密相关，协商也是各种利益博弈的结果。滨州的大多数棚户区处于老城区，是城市的繁华地区，其商业开发价值高，有许多开发商愿意出高价获得这些土地的使用权。这些地段的商业开发能给政府带来更多的土地增值和税收，政府倾向于借助行政力量主导棚户区改造的政策、方案。居民由于难以从改造和开发中获得土地增值部分的收益，参与协商的主动性也不高。各方面因素相互作用的结果就是棚户区改造没有采取协商治理的方式。而城中村大多位于城市边缘或县城中，地理位置相对比较偏僻，商业开发的价值相对较低，政府在城中村改造中可以获得的收益也相对较少；居民则因为可以获得土地增值收益，对城中村改造给予极大的关注。最终的结果就是政府以一种“放任”的态度，将改造的决定权给予村民，依靠村民实行协商治理。

（三）风险是影响协商治理的重要现实因素

各主体特别是政府对征拆改造中的风险判断，是协商治理能否实现的重要条件；当然，商业开发等风险也不能忽视。

1.社会稳定风险。征拆改造可能会导致社会稳定风险，如上访、群体性事件等。滨州的棚户区改造在这方面的风险相比低于城中村改造，因為棚户区多数已经不是“原住民”聚居地，土地国有导致居民不能获得土地增值收益，居民的可以预期的利益较少，故拆迁改造中导致社会不稳定的风险较小。城中村改造的情况则相反。鉴于协商治理对缓解社会矛盾的有效作用，城中村改造采取了协商治理。

2.协商能否成功的风险。协商并不一定会成功，因为不同主体的利益存在差异和分歧；当这种分歧很大时，协商就可能破裂。滨州就出现过这种情况：极少数城中村的村委内部不团结、领导力弱，村民与村委会矛盾分歧较大，协商产生不了具体结果；有个别村庄甚至中途闹翻，村民罢免了村委会，改造也成了烂尾工程。政府方面也对协商结果没有把握，故一般会将协商抛给村民而自己充当仲裁或监督的角色。实际上，协商也是一门艺术，需要运用专门的协商方法。当协商各方没有熟练掌握方法时，协商也可能是不成功的。

具体到棚户区和城中村改造的某一个项目，制度、利益和风险可能并不都存在，或者发挥同样的影响力，因而有的棚户区改造也实行接近协商治理的办法，而不是政府主导自上而下实行；城中村改造初期实行协商治理的比例较高，近三年也开始发生变化，部分项目协商治理的程度在下降，甚至不再实行协商治理。这也表明，影响因素不是绝对的。

四、总结与讨论

协商治理在当前中国总体上还属于一种新生事物，现有的协商治理案例几乎都具有探索性，这也给操作者以灵活性，可以自主选择是否实行协商治理，地方公共事务的协商治理也成为一种选择性的存在。在政府处于主导地位的转型社会中，是否选择协商治理也主要由政府来决定。从滨州旧城改造的情况看，同一地方性质相同的事务——棚户区改造和城中村改造都是城市改造项目，在是否实行协商治理问题上却有不同的结果。虽然具体到每一项改造工程上，棚户区改造并不是完全没有协商，城中村改造也不是全部按照协商治理的要求和程序进行，但它足以表明协商治理在地方公共事务治理中的选择性存在的事实。

地方公共事务是否实行协商治理是多种因素影响的结果。在滨州的案例中，制度、利益和风险是比较突出的因素。这三者并不是孤立的。制度是基础性因素，但只有制度也不能保障协商治理，因为没有利益的驱动，各行为主体可能缺少协商的积极性；相反，在利益驱动下，各主体也可能在没有协商民主制度的情况下发起协商，进而完成协商治理。在有些地方，虽然已经形成明确规定，公共事务要实行协商，但政府或其他主体基于风险的考虑，也可能努力回避制度规定，不采取协商的方式。因为在协商是否有助于社会稳定的问题上，也存在不同的看法。例如，何包钢就认为“协商民主无法解决多元社会中的认同问题，无法用协商手段来解决边界争议问题，无法为社会冲突中的弱势群体提供强有力的制度保障”

[5]。协商治理反而为某些利益相关者提供了聚众上访的理由或空间。重视影响协商治理的各种因素，但不单独偏向其中任何一个因素，是审视地方公共事务的协商治理之道的基本态度。

当然，影响协商治理实现的因素不局限于制度、利益和风险。第一，研究者已经在不断强调协商治理的社会基础。正如公民社会被视为协商民主的基本场域一样，协商治理的实现也需要一个相对独立且自主的社会领域。这个领域不是要与国家相对立，而是提供公众协商讨论的空间。公共事务的协商治理不能只有政府一种主体参与，还需要能提出不同意见并与政府沟通讨论的其他主体，如企业、社会组织和公民个人。这些力量是需要发展空间的。第二，协商治理还需要具有公共精神的公民。他们不仅仅关注自身利益，还积极投身公共事业，愿意为公共事务付出，且具有宽容精神，能够接受不同意见并在协商中以妥协换取共识。第三，协商治理还受协商主体特别是政府的主观认识的影响。地方政府官员如何看待协商治理和传统的管理方式，很大程度上决定着协商治理的可行性，特别是在没有协商民主制度的情况下，更是如此。一些地方政府进行治理方式创新的动力不足，又存在“怕麻烦”的心理，最终就不会选择协商治理。另外，当地的传统、外在因素的诱导（如专家学者的指导）等也是影响协商治理实现的重要因素。

协商治理代表着一种趋势。广泛推进的协商民主制度是协商治理最大的促进因素。随着协商民主逐步在大范围实现制度化，协商治理就将不再是选择性的存在。其他因素也会发挥作用。比如，政府官员和公众对协商治理的认同和熟练程度会随着时间的推移而增长，协商治理的优越性也会得到越来越充分体现。当然，协商治理也不是所有公共事务的必然选择，不能强求普遍实行协商治理。只有发挥协商治理的自身优势，并与有效管制、管理相结合，才能实现国家和社会治理的现代化。

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[責任编辑：张英秀]

Abstract：

Consultative governance is a state and social governance model proposed in accordance with the theoretical development of consultative democracy. Although such a model is becoming more and more applied to deal with local public affairs， it is nothing but an alternative choice of the local government. Institutions， interests and risks are major fators to be taken into account when local government choose to use the model.

Institutions， such as that of consultative democracy， are crucial. Interests， as motivator， drives parties engaged to decide whether to consult after weighing up the pros and cons. Risks， especially that of the relation between public affairs and social stability， are a realistic factor.

The consultative governance will be the model of handling daily public affairs.

Key words：

Consultative Governance， Public Affair， Local Government， Institution， Interest， Risk