多元化投融资机制的国际经验及启示

杜锦伟

摘 要：长期以来，我国地方投融资主要靠地方政府主导，依靠地方融资平台发行城投债，造成了大量或有负债，地方财政承担了很大部分负有担保和救助责任的债务，由此放大了系统性风险。要改变这种不可持续的地方投融资机制，就必须多渠道广泛地引入社会资本和金融资金。学习借鉴国外成熟的地方政府投融资理论与实践，总结其发展经验与教训对于科学构建我国地方政府投融资管理模式具有较强的借鉴意义。

关键词：多元化 投融资机制 启示

一、多元化投融资机制的国际经验

政府财政拨款。政府财政拨款是政府投资资金的最直接来源。包括来自中央政府的财政资金转移和地方政府的财政收入。财政拨款主要用于社会效益好、涉及公众利益而经济效益差，或者可以取得经济效益但政府不许收费的项目。

发行政府债券或者专项建设债券。在美国等国家，发行地方政府债券是地方政府融资的一个主要途径。发行债券一般用于项目建成后可以收费的项目，政府往往规定对这些债券的收益不收所得税，使购买这类债券的实际收入高于购买其他债券的收入，以鼓励公众购买基础设施建设债券。

银行贷款。利用银行贷款是国外地方政府债务融资的主要途径，包括政策性银行贷款、商业银行贷款、国际性和地区性银行贷款等。银行贷款融资具有融资金额大、融资速度快、交易费用较低等特点，在大型基础设施融资中，发挥着重要作用。

设立专项基金。这是很多国家筹集政府投资资金来源的一个重要方式。基金的来源包括：一是银行机构、保险公司的强制性储蓄及中央和地方政府及公共管理机构的各种公共基金；二是各级政府预算的一部分。

出售政府企业资产。出售政府企业资产，是政府开辟的面向市场筹措建设资金的新财源。为了扭转公共基础设施投資逐步萎缩的趋势，产生了一系列转让政府企业股权和鼓励私人投资公共基础设施的政策。

鼓励私人部门投资。为了缓解政府投资的不足，近年来，一些原来完全由政府投资的基础设施项目开始鼓励私人部门参与投资。

土地等国有资产经营收益。在英美等国，有大量的土地属于国有，土地等国有资产经营收益也是国外地方政府融资的一个主要来源。政府经营土地的模式为：政府公共投资使城市土地升值，而政府土地经营从土地升值中获得可观效益，再将其用于进一步改善城市环境的公共投资，形成良性循环。

二、几点启示

正视地方政府的融资需求。目前，我国地方政府在提供诸如道路、环境保护等基础设施方面的融资需求巨大，但在我国的财政制度设计上财权高度集中于中央政府，地方政府缺乏相对独立和完整的资本性支出财力支撑体系，我国《预算法》限制了地方政府举债的能力。面对这样的宏观和体制环境，应借鉴发达国家在公共项目融资方面的成功经验，为地方政府融资开辟多元化的渠道。

大胆探索城镇化建设项目的BOT融资新模式。为了防止出现建设过分依赖财政拨款和商业银行贷款的问题，我们认为有必要借鉴BOT（建设-经营-转让）项目融资模式进行大胆探索创新，开辟城镇化建设融资的新模式。该模式不动用政府资金，成功将风险转移给投资企业，为民间资本参与城市基础设施开辟了新的渠道。

积极探索试行城镇基础设施资产证券化的新模式。允许城投集团负责城市基础设施建设，有选择地针对城市改造、交通道路建设、城市污水治理等能产生现金流的基础设施资产进行证券化，这不但可以缓解城镇化基础设施建设资金不足的问题，减轻财政支出，还可以支持基建单位在短期内收回项目投资，加快资金周转。

开展城镇化建设债券发行试点。中央代理发行地方政府债券的具体用途包括保障性安居工程，农村民生和农村基础设施，医疗卫生，教育文化等社会事业基础设施，城镇生态建设工程，地震灾后恢复重建以及其他涉及民生的项目建设和配套。一部分是和城市建设相关的，可以在一定程度上满足城市基础设施建设的资金需求。因此，政府可以开展城镇化建设债券发行试点，让地方债券发行逐步成为一种常态，并进一步完善地方债券的发行机制、定价机制及二级市场流通渠道等问题。

鼓励民间资本进入公共项目建设领域。应降低民间资本进入公共建设领域的限制，进一步转变政府职能，使政府的角色逐渐从公共项目的直接投资者转变为公共项目的规划者和监管者。借鉴发达国家的成功经验，鼓励民间资本参与公共项目投资，有效调动民间资本投资公共项目的热情，建立公共资金和民间资金高效配合的体制。

发挥窗口指导作用，正向激励金融支持城镇化建设。人民银行要扩大贴息贷款政策范围，对城镇化建设薄弱环节给予贴息贷款支持；发挥窗口指导作用，引导金融机构把更多的资金投向中小城市建设。各金融机构要根据自身业务特点，积极探索并找准支持城镇化建设的切入点，支持城镇化持续发展。