留置批准权限的思考

摘 要：留置是一项暂时性限制调查对象人身自由的强制性措施，限制调查对象人身自由最长可达6个月。从我国试点做法及《草案》内容来看，采取留置措施由监察委报上一级监察委批准，司法似乎难以参与对留置措施的监督。為了规范留置措施的使用和运行，应当审慎制定留置的批准程序。目前，采取留置措施由监察委报上一级监察委批准，但从长远来看，应当建立司法审查机制，对留置措施进行适当制约。

关键词：留置；强制措施；司法审查；权利保障

中图分类号：D922.14 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2018）14-0233-01

作者简介：赖建平（1993-），男，江西信丰人，华南师范大学法学院，2016级硕士研究生，主要研究方向：刑事诉讼法、司法制度。

2017年11月7日全国人大常委会正式公布《中华人民共和国监察法（草案）》（以下简称《监察法（草案）》），并向社会公开征求意见。根据《监察法（草案）》的规定，采取留置措施由监察委报上一级监察委批准。为了规范留置措施的使用，对留置的审批权限进行初步探索，为我国《国家监察法》的科学制定提供有益的建议。

一、留置审批的现状

北京市纪委、市监察委制定的《调查措施使用规范》明确规定：“采取留置措施需“报同级党委主要负责人批准，予以立案审查（调查）。”《浙江省监察留置措施操作指南》规定：“凡采取留置措施的，需监察委领导人员集体研究、主任批准后报上一级监委批准。”从试点情况来看，监察委员会对公职人员立案调查后，可以采用留置措施，但要经监察委员会集体研究决定后报上一级监察委员会批准。涉及同级党委领导对象的，还要报同级党委领导签批。《监察法（草案）》第41条第1款规定：“省级以下监察机关采取留置措施，应当由监察机关领导人员集体研究决定，报上一级监察机关批准。省级监察机关决定采取留置措施，应当报中华人民共和国监察委员会备案。”

从试点的做法和《监察法（草案）》的规定来看，采取留置措施应当由监察委报上一级监察委批准，就现阶段来说，这是值得肯定的。一方面可以排除下级党政领导的不当干涉，防止留置措施的滥用。在高压反腐的态势下追求反腐成效，同时也要加强对调查对象基本权利的保障。另一方面，通过上一级监察委的严格审查，防止下级监察委滥用留置措施，同时也明确了错误采取留置措施的责任承当主体问题。

二、建立司法审查机制

结合我国国情，从长远来看，应当遵循我国的法治原则，以保障人权和程序正义为重点，考虑建立司法审查机制，对留置措施进行制约和监督。理由如下：

首先，留置具有强制性，与逮捕有相同实质。依据《监察法（草案）》第41条第5款规定，留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日。由此可见，留置具有与管制、拘役徒刑相当效果的强制性。日本学者指出，“逮捕”一词有广义、狭义之分，宪法中“逮捕”一词应当作广义理解，可以解释为把拘提、拘留也包括在内，宪法关于刑事诉讼手续的原则按照情况也适用于在其他场合对身体自由的限制，至于逮捕之后的羁押条件更为严格。[1]换而言之，留置属于限制人身自由的强制措施，这与宪法中的逮捕就有相同的实质。美国逮捕后的附带羁押期限一般限制在48小时内，而更长时间的羁押，必须经过司法审查。留置措施限制人身自由的最长可达6个月，将留置纳入司法审查的范畴。

其次，基于权力制衡的原理，应当将留置措施的审批权和执行权分离，由不同的机关来行使，以保证权力的制约与监督。留置若仅为同一权力体系的上下级审批，则可能并不能充分实现对调查权的有效监督，为避免权力的非规范化行使，可以由其他主体对监察委员会调查权的运行予以制衡。[2]监察委为了顺利完成其调查任务，不可避免地从调查的效率与便宜程度考虑，最大限度地利用留置措施。如果对留置措施无其他机关的外部约束，仅仅由监察机关内部决定，极易侵犯公民的基本权利。陈瑞华教授也总结过：“几乎所有现代法治国家都确立了这种旨在对强制性侦查行为进行司法控制的程序性裁判制度。”[3]而我国留置作为我国监察委的调查措施，应当借鉴司法审查制度。因此，应由监察委之外的司法机关行使留置的批准权，监察委负责具体执行留置措施，克服同体监督的弊端。

最后，留置属于监察委行使调查权的重要措施，兼具行政措施和侦查措施属性。“报同级党委主要负责人批准”采取留置，这个决定权其实是行政权，由主要负责党委全面工作党委（书记）行使留置的审批权，显然不太合适。从未来反腐的大形势来看，将会越来越多地采取留置措施，如果都由党委（书记）来审批决定，可能会造成党委不胜其烦，陷于这种纯粹的事务堆之中，难以发挥党委的政治领导、组织领导和思想领导的基本职能。

三、结语

留置作为强制性措施，应当遵循法治和程序正义原则，规范留置措施的使用。基于权力制衡的原理，应当将留置措施的审批权和执行权分离，引入司法权对其进行制约和监督，我国法官不具有中立超然的地位，可以选择作为第三方的检察机关负责审查留置措施的适用。同时，也应当对留置措施审查程序作出具体规定，促进留置措施的规范化，以保障人权。

[ 参 考 文 献 ]

[1][日]宫泽俊义.日本国宪法精解[M].董璠舆译.北京：中国民主法制出版社，1990：266.

[2]左卫民，安琪.监察委员会调查权：性质、行使与规制的审思[J].武汉大学学报，2018（1）：100-105.

[3]陈瑞华.司法权的性质—以刑事司法为范例的分析[J].法学研究，2000（5）：30-58.