当代中国特色“单一窗口”的顶层设计

2018-07-12顾佳晨王宫

中国水运 2018年5期

顾佳晨王宫

摘要：针对国内外现有国际贸易“单一窗口”模式的架构特点，结合“单一窗口”适用环境特点和贸易模式发展的本质要求，发现顶层设计上所存在的“兼容性”、“同质性”、“同步性”等三方面的不足，重点提出符合当代中国特色的国际贸易“单一窗口”顶层设计新架构；并从“单一窗口”的实现目标、政务单一窗口、商务单一窗口、单一窗口平台四个层面对解决方案进行递进式论证；最后从提出高级经许可经营者（AAEO）制度、政务单一窗口的接口开放制度、商务单一窗口的市场竞争机制三个制度配套来确保新模式的运行基础和机制保障。

关键词：当代中国特色；单一窗口；顶层设计；经许可经营者

中图分类号：U111 文献标识码：A 文章编号：1006—7973（2018）5-0006-06

1 背景

1.1 国际上“单一窗口”发展状况

冷战结束以后，推进贸易便利化日益成为世界经济发展的重要课题。与此同时，20世纪70年代起得以快速发展电子通讯技术，更是为贸易便利化的进程插上了翅膀。在经历了“无纸通关”、“电子口岸”的实践推进后，21世纪初，欧盟率先提出了建设“单一窗口”的方案，并积极推进，目前已经得到世界大多数国家的积极响应。

全球范围来看，国际贸易单一窗口主要有两种形态：一是组织上的单一窗口，如荷兰、瑞典等国；二是形式上的单一窗口，即采用互联网技术将各个国际贸易监管部门的业务系统进行整合，为贸易商提供通关便利。后者是国际上大多数国家（包括我国）采取的形式。

美国是最早开始探索有关贸易、运輸单一窗口的国家之一。1968年，美国运输业数据协调委员会（TDCC）成立，发展出一整套有关贸易与运输的数据元目录、语法规则和报文格式，这就是ANSIX.12的前身。1970年代，英国简化贸易程序委员会（SIMPRO）陆续出版了第一部用于国际贸易的数据元目录（TDED）以及应用语法规则（EDIFACT）体系。而后，美国的无纸化报关进程随着克林顿总统的“信息高速公路”建设进展迅速。期间最引人瞩目的莫过于2002年，在反恐怖主义的名义下，美国政府将包括海关在内的口岸管理部门整合进国土安全部，并开发出“自动舱单系统（AMS）”，将贸易便利化与国土安全两大责任有效统一。以此为基础，经过15年的积累和探索，在奥巴马总统的批准下，美国于2016年成功推出自动商务环境（The Automated Commercial Environment，ACE），成为全球最为领先的国际贸易“单一窗口”之一。

联合国早在1980年代就颁布了以EDIFACT为基础的一系列标准，供各国政府建设电子数据交换中心使用。进入21世纪，随着互联网技术的发展，联合国欧洲经济委员会（2003）提出了“单一窗口”的概念，意在将政府、运输商、海关和食品检验等面向贸易商的申报系统进行整合，并进一步制订了UN/CEFACT，以引导各国顺应电子通讯技术的发展，开展致力于国际贸易便利化的电子政务系统的开发。2005年推出了《建设单一窗口的建议和指引》，以强化政府和贸易商之间信息交换的有效性。

目前，多数发达国家建立了面向国际贸易的形式各异的“单一窗口”，除以上提到的美国ACE以外，还有欧盟的“经认证的经营者AEO”体系、日本的NACCS和新加坡的Tradenet等。在世界经济不景气的条件下，国际贸易的便利程度大大提高，有力的保证了全球国际贸易的稳步增长。

1.2 我国“单一窗口”的实践

实践方面，我国有关贸易监管电子化的研究始于1980年代。1988年，海关总署设立了H883项目，在我国上海、宁波、天津等主要口岸设立和海关EDI中心，而后商务部、交通运输部和邮电总局相继设立了基于本部门业务的单证EDI中心。随着互联网技术的推广，我国的贸易监管电子化工作也逐步深入，海关、国检分别建立了H2000和CIQ2000系统。上海以四个中心建设为目标，将国际贸易监管电子化工作始终放在重要位置，于2001年建立了具有部分“单一窗口”功能的电子口岸。之后，国内其它口岸城市也相继建立了以海关总署数据中心为核心的各地电子口岸分中心，为加入WTO以后我国对外贸易的迅速发展提供了极大的便利。

由上海自贸试验区开始的我国“单一窗口”先行先试与京津冀通关一体化的结合有效地提升了我国口岸贸易监管效率。目前，我国的“单一窗口”建设主要依赖国家口岸监管部门（海关、国检、海事、边防等）。海关、国检从自身业务的角度正在加强“单一窗口”的建设，但是要实现这些口岸部门的数据共享，主要在制度层面存在较大困难。相关问题将在第三节中讨论。

2 研究综述

2.1 国外的研究

Raus（2009）通过对欧盟范围内的一些贸易商、运输商的访谈、问卷调研以及现场采访，验证欧盟电子口岸项目推进的成效，由此对欧盟体系下的“单一窗口”建设提出了建议。Gracia（2015）认为可以通过以国际贸易“单一窗口”来重建公共信用。Niculescu（2016）则对多式联运条件下的国家单一窗口（National Single Window，NSW）的架构和功能进行了分析，认为智能道路运输系统、海上安全检测系统以及内河信息服务系统是NSW不可或缺的组成部分。

2.2 我国的研究

我国学者们的研究大体上可以分为以下三类：

2.2.1 国外“单一窗口”情况介绍类

王伟等（2017）对国内外与“国际贸易单一窗口”相关的17篇文献从内容上进行了梳理，认为单一窗口建设是一项漫长的复杂工程，需要在资金和技术两方面给予大力支持。朱秋沅（2011，2015）分别对日本和台湾的“单一窗口”做了介绍，并结合我国的实际提出了一些建议。刘恩专（2014）介绍了新加坡单一窗口的经验。刘奇超（2014）介绍了欧美自由贸易园区的单一窗口实践。梁丹虹（2016）较为详细地介绍了美国的ACE/ITDS。可见，我国学者对发达国家单一窗口建设的情况有比较详细的了解。

2.2.2 我国“单一窗口”架构和功能设计类

梁登攀（2006）勾画了口岸物流信息平台的网络结构图，其设计的“长江流域国际集装箱多式联运EDI信息系统”已经具备了“单一窗口”的部分功能。赵一飞（2007）从地方电子口岸的角度对大连数字口岸的架构进行了规划，将数字口岸的功能分为监管、运输、贸易和金融四大板块。沈建明（2009）在总结我国电子口岸建设运营的得失后认为，我国的国际贸易单一窗口建设需要以国务院大部制改革的思路来进行，仅从技术层面难以真正实现“单一窗口”。孙毅彪领衔的上海海关课题组（2010）认为海关可以借鉴国际先进经验，探索“单一窗口”模式，在通关运行、企业资信、执法风险等方面，通过建立统一数据库，切实形成口岸管理的整体合力。韦彬（2013）认为有必要运用整体性治理理论对贸易信息进行整合，对网络进行简化，建立单一窗口无缝隙的电子政务服务供给模式。梁丹虹（2014）对国际贸易单一窗口的数据元集进行了研究。张明洲（2014）总结认为国际上建立单一窗口一般会有五个阶段演进模式和12个关键要素。郭永泉（2016）通过公约数博弈设计出海关与检验检疫联合设立“单一窗口”的最佳方案。

2.2.3 与大通关和自贸区建设关联的“单一窗口”设计类

石良平等（2013）将我国自贸试验区制度改革与“单一窗口”建设相联系，认为需要完善现有的企业诚信监管模式，并探索货物分类监管和采纳“选择性征税制度”。刘奇超（2014）从京津冀通关一体化的需求出发，建议要加强国际贸易单一窗口建设，创新风险指标运用，优化通关监管流程，完善“经认证经营者AEO”制度建设。匡增杰（2015）以上海自贸试验区为背景，提出了按照“一线逐步彻底放开、二线安全高效管住、区内货物自由流动”来实施“单一窗口”贸易监管模式。

3 存在的问题

当前，国家层面，“单一窗口”由国家口岸办负责建设和协调，上海、广东、天津和福建等自贸试验区也在根据本地的实际进行探索。相信未来，新增的7个自贸试验区也会探讨建立各自“单一窗口”的可能。仔细分析可以发现，无论是各口岸管理部门、国家口岸办还是各地的“单一窗口”方案，本质上都是“政务单一窗口”，即政府口岸监管部门内部或之间的数据共享窗口，这与联合国倡导的单一窗口尚存在差距。由此造成我国在“单一窗口”的规划、建设和运营中存在以下三方面的问题。

（1）兼容性。首先，是国务院各口岸部门的信息系统之间的兼容性，其次，是政务信息系统与商务信息系统的兼容。理论上“单一窗口”应该实现这两个层面的兼容，但是就目前的现状而言，无论是国家口岸办还是地方“单一窗口”，都没有将港口、机场、承运人等口岸商务机构纳入其中。这样做的结果，即使今后各口岸的“单一窗口”建成，也难以为贸易商提供“单一窗口”的便利。

（2）同质性。单一窗口是否要体现地方特质？理论上讲，单一窗口，那就是要全国统一。但是中国地域辽阔，各省市自治区的物产、经济发展水平和营商文化都存在一定差异。只有在尊重这些地方特色的前提下，当地的对外贸易才能得到较好的发展。如果用一个全国统一的“政务单一窗口”为各地口岸的贸易商提供便利，就需要建设一个具有极大包容性的信息平台，这在技术上难以实现，这也是上海、广东等地坚持做属地“单一窗口”的原因。

（3）同步性。“单一窗口”建设在各自贸试验区的进度不一，上海已经出台3.0版，广州正在开发2.1版，天津和福建都是1.0版。四個版本的内容和功能差异较大。国家口岸办正在启动开发全国同一版本。未来“单一窗口”的顶层设计不明确，部分地方先行先试，但是前期开发的成本、知识产权等如何评估，如何吸收到以后全国的同一版本之中，目前都没有定论。这些在很大程度上影响了各地“单一窗口”建设的效果。

上述问题产生的原因，是我国对外贸易口岸管理体制的问题。如果能够在管理体制上进行改革，像美国海关那样实现口岸部门一体化，政务单一窗口的建设成为本部门外部服务信息系统建设，则很多问题可以在内部消化掉，对外呈现出一致性。本文所讨论的则是基于目前的管理现状，在口岸管理体制没有重大调整的前提下，仅从单一窗口建设的角度，来设计其顶层架构，以实现具有中国特色的“单一窗口”体系。

4 解决方案

4.1 “单一窗口”的目的

“单一窗口”之所以首先由联合国欧洲经济委员会提出，这是因为在欧洲存在多个国家，其中一些国家没有海运港口，如卢森堡、瑞士、奥地利等。这些国家的进出口商就必须通过其他国家的口岸进出口货物，这时就会形成如图1所示的多次申报情形。

由于欧洲各国的口岸管理体制并不完全相同，这对欧洲国家的贸易商而言，构建一个图2所示的 “单一窗口”，将为他们的货物进出口提供显著的便利。图2根据欧洲经济委员会的文件制作，需要引起注意的是，对货主而言，国际承运人也在单一窗口里面，作为单一窗口的成员。

我国涉及进出口货物监管的口岸部门及其职责见表1。这还不是全部：如果涉及到农产品，就可能与农业部有关；如果涉及到医疗器械或者药品，就可能与食药监局有关；如果涉及到图书和影像制品，就可能与新闻出版总署有关……不一而足。就目前口岸管理的各项制度而言，一票货物进出口，根据货物的属性，少则涉及2个口岸监管部门，多则可能涉及到7个甚至更多。这些部门既有中央直属的垂直监管部门，如海关、国质检、边防等，也有地方政府部门监管，如公安厅（局）、商务厅（局）、贸促会等，有些中央垂直部门在各口岸也实行分片管理，如海事局等。

多部门多层级管理是当前我国对外贸易管理的一个重要特色。加上我国地方政府分为省、自治区、直辖市、计划单列市等，使得这一体制结构可能比地处欧洲的国与国关系更为复杂，因此，有必要建设“单一窗口”，在为进出口商提供贸易便利的同时，实现贸易过程的透明化，便于口岸部门的监管。但同时，由于我国口岸管理体制的复杂性，有必要对顶层架构进行设计，来实现类似欧洲“单一窗口”的功能。为此建议将单一窗口分为“政务单一窗口”和“商务单一窗口”来分类建设和运营。

4.2 政务单一窗口

所谓政务单一窗口就是把口岸监管部门的信息系统进行整合，对承运人、货主以及相关的代理人等提供一个统一的信息平台，承运人和货主及其代理人可以一次登陆系统，就一票货物同时完成向所有相关部门的申报。

当前我国中央各部门以及地方建设的单一窗口基本上都是政务单一窗口，根据其后台系统架构和数据源特点，可以分为三种类型：口岸直属部门单一窗口，地方口岸部门单一窗口和国家综合单一窗口。

4.2.1 口岸直属部门单一窗口

口岸直属部门单一窗口解决的主要问题是电子化异地报关问题。此类单一窗口的典型代表就是海关总署开发运营的“中国电子口岸”和国家质量监督与检验检疫总局开发的CIQ2000。目前我國此类政务单一窗口的发展进展情况较好，包括海关、国检总局、外汇管理局在内的中央直管口岸部门的通关一体化已经让众多外贸企业感受到异地通关的便利。

4.2.2 地方口岸部门单一窗口

此类单一窗口的典型代表就是全国各地的中国电子口岸分中心，包括上海分中心、广州分中心、天津分中心、大连分中心等等。目前各地的单一窗口基本都是由这些分中心在建设，但是他们遇到的问题基本一致，技术上就是与中央直管部门所属的信息中心的数据交换效率和准确性问题，业务层面上就是对于数据所有权的认知问题。

4.2.3 国家综合单一窗口

目前，国家口岸管理办公室正在积极建设国家级的政务单一窗口。由于国家口岸办常设在海关总署，如果不在平台以及数据的所有权属性上明确权利义务，那么今后国家级单一窗口与中国电子口岸的关系就会成为需要认真对待的问题。

4.3 商务单一窗口

由于进出口商品的种类成千上万，最新版的国际贸易术语也有11种，货物的运输方式也有6种以上，因此，国家口岸办要建设一个满足各方需要的既包含政务又包含商务内容的“单一窗口”将会是一个难以完成的任务，必须借助市场来推动。实际上目前国内与口岸业务有关的跨境电子商务平台已经有很多种类，包括纯粹是货物交易的、电子订舱的、跨境包裹运送的，可以大致分为以下几类。

4.3.1 跨境电商平台

此类商务“单一窗口”一般是针对个人用户的，又分为两种：一是既有的电商平台提供的海外采购和境外销售，如淘宝、天猫、京东、唯品会等国内著名电商平台中的跨境业务板块；另一种是国家大力推进跨境电子商务发展过程中诞生的，专门开展跨境电商业务的平台，如洋码头、跨境通、买卖全球网等。客户在此类平台上购物，只需要提供自己的身份信息，就可以由平台代为办理海关、商检等的通关手续，无需自己申报，可谓真正实现了从买到送的全程单一窗口。

4.3.2 电子订舱平台

在企业和企业间的国际贸易货物交付，根据货物的属性和交付的时间，需要选取不同的运输方式，并办理签订运输合同的程序。目前国际国内有很多提供此类服务的电子订舱平台，如国际上的英特拉（inttra）和国内的中外运海运订舱网等，相对历史比较悠久的则是锦程物流网，既可以做海运订舱，也可以做空运订舱。但是由于这些订舱平台仅仅关注了订舱这个环节，并未实现全物流及通关业务流程的整合，因此总体上效果欠佳。

4.3.3 国际快件平台

此项业务最早由中国邮政借助万国邮政联盟开展，及国际EMS业务。自从美国联合包裹公司（UPS）、联邦快递公司（FEDEX）以及敦豪（DHL）等进入中国以后，越来越多的贸易商借助国际快件平台寄送样品和个人物品。这些国际快件平台的后台直接连接海关和国检的数据中心和信息中心，客户端仅仅是一个电子商务应用终端。由于中国邮政、UPS、FEDEX和DHL都是面向公众服务的，这些系统对于这些企业而言只是内部业务系统，对于公众而言就是公共快件业务平台了。

4.3.4 关务通平台

此类平台一般是由报关公司或者具有报关资质的国际货运代理企业作为投资人建立的，主要为进出口贸易商提供面向海关和国检的通关一揽子解决方案，如深圳的云报关、上海的云通关等等。由于各地口岸通关模式的差异性，目前尚未形成全国范围内覆盖全行业的关务通平台。

总结上述商务单一窗口的理念以及运作的实际，可以发现，贸易商更愿意选择纵向整合型的单一窗口，即从发货到交货的一揽子服务的单一窗口，如跨境电商平台和国际快件平台，特别是国际快件平台的成熟运作，说明对于某些特定的国际贸易类型而言，集政务和商务于一体的“单一窗口”国内已经存在，且是完全可行的。关键在于，它们都是企业建立的商务平台，而非政府建立的政务平台。

4.4 “单一窗口”平台

针对本文第3节中所提的三个问题，以及4.1～4.3的分析，并根据我国社会管理和经济活动的特点，建议我国“单一窗口”系统采取“政务单一窗口”和“商务单一窗口”的双层结构模式，形成一个多中心化的单一窗口框架系统，如图3所示。

在图3所示架构中，国家口岸办主持的政务单一窗口对接各口岸垂直管理部门（如海关、国检、边防等）的数据中心或者信息中心，按照各口岸管理部门的要求，上传货主、承运人等的货物和运输工具进出口数据，数据来源则主要是各地方的商务单一窗口。政务单一窗口先期在现有自贸试验区范围内选择若干供应商成为各地方商务单一窗口，这些企业可以是本地国有IT企业（如上海亿通国际、广州电子口岸等），也可以是异地的民营IT企业（如百度、腾讯和阿里巴巴等）。选择应当是经过严格的招投标程序，并形成淘汰机制和竞争机制，打破垄断，才能为对外贸易企业提供真正便利的服务。

5 配套制度

在这样一个多中心化的体系之下，需要一系列的制度和规则作为其运行基础，这些规则和制度包括：

5.1 高级经许可经营者（AAEO）制度

经许可经营者（AEO）制度是欧盟首先创立的一项制度。这项制度的出台，目的正是为了为大多数优质企业提供贸易便利化，提高通关效率，它是申根协定得以执行的重要制度基石之一。我国海关也建立了自己的AEO认证体系，并对国内的外贸企业实行了AEO认证。经过多轮谈判，我国海关与欧盟的AEO实现了互认，这项工作对大多数外贸企业来说感受到切实的便利。

根据我国对外贸易监管制度的实际情况，建议在海关总署推行的AEO制度的基础上，试点开展高级经许可经营者制度。（Advanced Authorized Economic Operator，AAEO）这一制度不仅仅在海关系统里实施，而且要在国家口岸办建设的“政务单一窗口”内实施，更重要的是要将各地的“商务单一窗口”与“政务单一窗口”结合在一起，对各类外贸及外贸关联企业，包括多式联运承运人、无船承运人、第三方物流经营人和国际货运代理人进行AAEO的认证评估。这一评估并非人工进行，而是由“单一窗口”来评估，并由“单一窗口”来执行，必要时可以实行人工干预。鉴于此项工作涉及面广，建议可以先在自贸试验区范围内先行先试。

5.2 政务单一窗口的接口开放制度

出于对信息安全考量，各口岸监管部门对一般的外贸企业都不会直接开放数据接口。如果能够建立信息系统网络，则各口岸监管部门理应开放接口给“政务单一窗口”，而“政务单一窗口”也应当开放接口给各经授权的“商务单一窗口”，这样就可以方便的实现各窗口之间的数据交换，加快窗口对客户的信息反馈效率。这样的双层结构既可以保证各口岸监管部门本身的信息安全，也为对外贸易商继续保留传统的申报通道，方便对外贸易商户选择适合自己的申报方式。

5.3 商务单一窗口的市场竞争机制

“商务单一窗口”不仅仅承担与一类口岸所在地的政府部门的数据交换，也要承担各地港务集团、机场集团、铁路总公司等的商务数据的服务，同时还将成为“政务单一窗口”的防火墙，在一定程度上保护“政务单一窗口”的信息安全。建议“商务单一窗口”实行市场化运作机制，鼓励他们引入风险基金的加入，鼓励“商务单一窗口”通过提供口岸信息化服务来收取费用。互联网是没有地域限制的，“商务单一窗口”也无法进行地域限制。因此，“政务单一窗口”应当在全国范围内通过招投标来选择合适的互联网网络公司，使其成为“商务单一窗口”，并对这些“商务单一窗口”进行考核，施行淘汰制度，以促使这些面向客户的“商务单一窗口”不断改进服务，提高信息服务效率。因此，必须建立合法合规的招标制度、收费机制和退出机制，这是“商务单一窗口”可持续发展的必要保证。

6 结论

本文通过对国内外现有国际贸易“单一窗口”发展现状的分析，发现其在“兼容性”、“同质性”和“同步性”等方面存在的不足，在解决贸易便利性等方面可以进一步优化。基于此，本文首先结合国内外研究，分析了当前“单一窗口”发展较为典型的几个架构，针对其功能和运作的内在机理，发现其中需完善的薄弱环节和设计缺陷。其次，提出了“单一窗口”顶层设计新架构：即建议我国“单一窗口”系统采取“政务单一窗口”和“商务单一窗口”的双层结构模式，形成一个多中心化的单一窗口框架系统，并建议引入多个第三方专业社会力量运营机构参与平台运营，形成競争与合作，从而形成高效且具有可持续发展的运营机制，进一步减少不必要的信息冗余成本，提高相关国家直属口岸监管机构与企业间的信任度，让参与“单一窗口”业务链上的中小企业能够更加方便快捷且低成本地完成相关贸易。该模式既有国外先进“单一窗口”模式的优势之处，又充分考虑到了我国当代国情和贸易模式特点。最后，分析和提出了高级经许可经营者（AAEO）制度、政务单一窗口的接口开放制度、商务单一窗口的市场竞争机制三个制度配套作为运行保障的基础。

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