政府与社会资本合作（PPP）模式透明度研究

张西勇

摘 要：提升政府与社会资本合作（PPP）项目的透明度有助于社会公众了解私营企业的绩效，促进监管责任机制的实现。目前有关透明度的研究多侧重于私营企业与外部利益相关者的互动关系，即外部透明度。然而，外部透明度的实现离不开获得信息的充分性和可理解性。因此，研究公共部门与私营部门互动关系的内部透明度至关重要。通过对两个基础设施项目、一个公用事业服务项目的研究，从制度、战略、认知三个视角对其输入、过程和输出透明度进行分析，可以发现，输入阶段透明度较高，而过程透明度和输出透明度稍低，并且输出透明度变得越来越重要。在一定的制度环境下，有些项目由于拥有明确的输出标准，其所提供的产品和服务是可预期和无争议的，而有些项目则由于输出标准相互冲突而降低了项目的透明度。

关键词：政府与社会资本合作；透明度；制度环境

中图分类号：D035 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2018）05-0004-08

伴随着经济快速发展和工业化、城市化水平的不断提高，公众对公共产品和公共服务的要求不断提高。“经济的连贯增长过程，实际上是其背后存在着的一个政府治理结构连贯变革过程的经济表达。”[1]鉴于现代基础设施在社会经济可持续发展中的重要作用，以及公众对公共服务日益多样化的需求，需要政府进一步转变职能，提升社会治理能力，激发市场活力和社会创造力，探索改善基础设施和公共服务供给的融资、建造、运营、监管模式，以创新的手段和方式提升基础设施和公共服务供给及管理质量，为公众提供优质的公共产品和公共服务。

一、问题的提出

“十三五”规划指出：“加快进一步放宽基础设施、公用事业等领域的市场准入限制，采取特许经营、政府购买服务等政府和社会合作模式，鼓励社会资本参与投资建设运营。”[2]因此，政府与社会资本合作模式成为探索新型的基础设施和公共服务供给和管理模式的重要选项。深化政府和社会资本合作，落实和完善促进民间投资的政策措施，“有助于积极扩大有效投资，引导资金更多投向补短板、调结构、促创新、惠民生的领域。”[3]然而，运用政府和社会资本合作模式投资及运营基础设施和公用事业设施是一个复杂的过程，许多项目的实施并不尽如人意，甚至引起政府与社会资本之间的利益纠纷，影响了双方的互信，损害了政府的公信力，削弱了政府与社会资本合作模式的吸引力。到底是政府和社会资本合作模式本身存在问题，还是在项目的整个周期，政府部门和私营部门的互动机制出了问题？在此过程中，政府与社会资本合作模式内部透明度对项目的成功与否产生哪些影响？

（一）研究综述

20世纪70年代末80年代初，新公共管理运动兴起，新的治理形式不断涌现，其目的是通过明晰政府、市场与社会之间的权力边界，实现三者之间的良性互动。为了更好地提供优质的公共产品和公共服务，满足公众日益多样化的需求，政府不断创新管理方式和手段，政府与社会资本合作（Public-Private Partnership， PPP）模式应运而生。所谓政府与社会资本合作，指公共部门和私营部门之间多样化的合作伙伴关系，其实质是建立政府与社会资本伙伴关系的制度安排，通过发挥公共部门和私营部门各自的禀赋优势，实现合作共赢，推动基础设施和公共服务的有效供给[4]。霍吉（Hodge）将其区分为五种类型：建立在共同生产和风险分担制度基础上的合作伙伴关系；作为公共政策网络的合作伙伴關系；公民社会和社区发展的合作伙伴关系；城市更新和市区经济发展的合作伙伴关系；基础设施长期协议合作伙伴关系，包括基础设施和公用事业建设项目[5]。作为公共部门与私营部门共同提供公共产品和公共服务的一种方式，政府与社会资本合作模式主要适用于投资规模大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务项目。

政府与社会资本合作模式之所以备受青睐，是因为其在提升公共服务供给的质量和效率方面被寄予厚望。当私营部门负责提供公共服务时，对公众和外部利益相关者来说，对私营部门的运作和绩效进行评估非常重要。原因在于，政府与社会资本合作模式意味着在公共部门和私营部门之间委托—代理关系的建立，由于公共部门和私营部门的利益可能会背道而驰，因此，需要公开信息以确保委托人和代理人的利益保持一致。这意味着，政府和社会资本合作项目的透明度至关重要。然而，在信息公开和效率提升之间存在巨大张力。由于透明度的缺失，政府与社会资本合作模式备受质疑。阿特舒勒和吕贝奥夫（Altshuler and Luberoff）从私营企业运营信息的可获得性角度进行了探讨，认为政府与社会资本合作项目的透明度有限，并且，提供公共服务的私营部门公开的信息量不足、不准确，有的信息甚至自相矛盾、错误百出[6]。伊斯塔克（Estache）总结了政府与社会资本合作项目透明度缺失的原因，认为监管缺位、数据采集方式的不足、定量研究模型的缺失等，阻碍了政府对私营部门的绩效进行比较和评估[7]。胡德和希尔德（Hood and Heald）则认为信息的可理解性是阻碍透明度的重要原因，“由于绩效评估不能提供必要的信息，这导致‘有意义数据的缺失。并且，即使有足够的规制和监管，政治家和政府官员也很难理解那些高度复杂的制度安排。即便有相当金融专业知识的人，也很难真正搞懂这些契约的内涵和意义，更何况那些外行的用户群体了。”[8]赫希和奥斯本（Hirsch and Osborne）主张通过引入私营部门的技术手段，来提升政府与社会资本合作项目的透明度，他们认为，诸如绩效评估和输出标准等工具手段，能为政治家和公众提供更多的项目实施信息，以便进行更好地决策，从而提升政府的合法性[9]。

所谓透明度，即“事情的公开程度”[10]。在新公共管理语境下，透明度主要关注政策的输出层面，但透明度并不仅限于政策输出层面，它还涉及私营部门向公众和媒体公开其内部信息的程度[8]。这些信息包括决策过程、程序和绩效。外部透明度能推动公共责任、减少腐败以及增进政府合法性等目标的实现[11]。也就是说，一定程度的外部透明度是必要的，它有助于某种责任机制的建立，以实现外部监督[12]。然而，为了实现外部透明度，内部透明度必不可少。所谓内部透明度，指的是公共服务购买者信息的可获得性，这些信息包括私营部门的技术和财务状况，以及所提供的公共服务的预期水平[13]。信息的可获得性不仅仅表示能够得到充分的信息，还意味着信息能够被正确理解。因此，只有当信息是“可见的”，而且能够被准确理解时，信息才是透明的。为了提高内部透明度，公共部门应该通过契约和输出标准，向私营部门清晰地表达它们的预期。同时，通过绩效监督和信息共享，私营部门应该向公共部门提供明晰的绩效。

在政府与社会资本合作模式中，内部透明度贯穿于项目的整个周期。尽管在内部透明度缺失的情况下，通过向新闻界泄露信息，或在压力集团的强迫下披露信息，也能实现一定程度的外部透明度，但是，由于内部透明度有助于公共部门对私营部门在实现公共利益方面是否尽责进行评估，因此，它能够影响合作项目顺利进行与否，如果内部透明度严重缺失，可能会导致项目的失败。

（二）分析框架

以上文献对政府与社会资本合作模式缺乏透明度进行了探讨，但没有充分考虑透明度的不同类型。并且，这些研究大多描述政府与社会资本合作模式透明度程度大小，而对其缺失的原因探讨不足。因此，构建一个全面分析框架，有助于更好地展示和理解有关政府与社会资本合作模式透明度问题。

透明度可以多种形式出现，分析框架借用系统分析方法，将透明度分为三个具体类型，即输入透明度、过程透明度和输出透明度，并对每种类型的透明度从制度、战略、认知三个维度进行解读。三种类型的区分有助于减少透明度研究的复杂性，以便动态地描述每种类型的透明度，而三种分析维度可以深入地解释每种类型透明度的内部复杂性。

1.输入透明度。输入透明度涉及到决策制定和决策信息的公开程度，它为公民提供了影响其生活的有关决策的相关信息，使公民能够了解“那些寻求改变者、决策者和受到该政策影响的人们之间是如何互动的”[14]。因此，民主决策的透明度一直是问责的基石，它可以检验这些决策是否符合制度规范和公共利益。检验透明度的方法必须具有可操作性，公众对预算和财政支出信息尤为关注，公开某一政策的预算信息是提高透明度的方式之一[15]。

2.过程透明度。过程透明度是指在政府与社会资本合作项目的实施过程中，政府部门所公开信息的程度。过程透明度能够揭示项目将如何实施、采用哪些措施来解决问题，以及项目对公民和其他利益相关者有什么影响等。许多政府机构会在其门户网站上展示它们的政策规划，包括诸如环境污染、交通拥堵等问题的解决建议和措施。

3.输出透明度。输出透明度与向外部利益相关者公布绩效评估的数据密切相关。新公共管理改革重视政策结果，日益强调政策结果的透明度，“越来越大的透明度和政策的持续性将提高公共部门的绩效，确保公共部门对决策者负责，并最终向公众负责。”[16]输出透明度蕴含的观点是，公共组织需要获得私营部门提供公共服务的绩效评估结果，以便向公众或其他利益相关者公开。通过加强外部审查，能够促使私营部门合作者更好地提高公共服务供给的绩效。

输入透明度、过程透明度和输出透明度的区分简化了透明度在现实中的复杂性。为了充分理解透明度的复杂性，从制度、战略、认知三个视角对其进行分析。

1.制度视角。制度是“一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范”[17]，组织所处制度环境的现状和规则对政府与社会资本合作模式的透明度产生影响，并为其设定标准。并且，这些标准在与透明度的互动过程中，会因透明度的高低而变化。

2.战略视角。“战略是指管理及运用所有资源去达到整体目标的活动，是由管理者有意识地选择政策、发展能力和解释环境，以便将组织活动聚焦于实现组织预期的目标。”[18]在政府与社会资本合作项目中，相关参与者政治和战略的考量会影响透明度的高低，同时，透明度也影响参与者之间的互动，有利于一方信息的披露可能会强化这个群体的合法性和权力。

3.认知视角。认知是指通过形成概念、知觉、判断或想象等心理活动来获取知识的过程，认知的过程就是个体对信息进行加工的过程。梅耶尔（Meijer）从认知的视角区分了透明度的特征，如组织能力，对信息不确定性的认知，信息框架等[19]。如果相关参与者对信息内涵的认知存在分歧，那么对信息处理的高度不确定性会影响透明度的高低。

在政府与社会资本合作模式中，透明度对于项目成功与否发挥着重要的作用。表一对三种类型的透明度进行了总结。

二、案例选择与研究方法

本研究采用多案例研究方法（n=3），通过案例的比较来印证单个案例的研究结果是否具有普遍性，能否进行复制。鉴于透明度在项目的不同阶段有所不同，因此，对政府与社会资本合作模式透明度的研究，涵盖项目的准备、实施和运营阶段。所选择的三个案例既包括基础设施项目，也包括公用事业项目，代表了地方政府与社会资本合作的主要类型。

第一个案例是公路项目。2009年12月，政府与私营部门合作者签订了25年的合作合同，私营部门负责道路的设计、融资、建设、维护和运营。合同涵盖道路设计和施工、道路维护、防撞护栏、马路边界、树木、园林、照明和高架桥的建设等。

第二个项目是一所健康养老中心。它属于中高端养老示范性项目，拥有公寓楼、护理楼、活动中心各一座，可提供床位300个。2010年4月，政府与私营部门签订为期30年的合同，私营部门负责建设和运营养老中心，提供基础设施、维持内部安全，并为入住老人提供生活用品和食物。

第三个案例是一个污水处理项目。2008年8月，政府与私营企业签订了为期25年的特许经营合同，私营企业负责项目的融资、建设、运营和维护。在特许经营期限内提供污水处理服务，获取污水處理服务费。在特许经营期限届满后，将项目设施无偿移交政府或政府指定的接收单位。

这些案例都具有相同的国内背景，更容易对其进行比较。共计有120人接受访谈，所有受访者都曾经或正在直接参与项目的某个时段，既包括公共服务购买方代表、私营部门合作方代表，也包括律师、技术专家等外部人士。访谈具有半结构化面谈的特征，设计的问题从受访者的背景入手，比如在项目中发挥的作用和功能，然后，深入访谈项目不同时期透明度的情况。访谈结束后，对访谈数据进行编码分类，包括制度输入、制度过程和制度输出；战略输入、战略过程和战略输出；认知输入、认知过程和认知输出。研究从“案例内部分析”开始，对每个案例单独进行分析，以便进行比较[20]。

三、调查结果

除了明确指出引用的数据具有特殊性外，调查结果所引用的数据都具有较强的普遍意义。

（一）输入透明度

输入透明度涉及到项目财务和服务水平指标信息的清晰度和准确性。在私营部门建设项目和交付公共服务之前，就必须确立这些指标。对输入透明度的分析可从制度、战略和认知三个层面进行。

1.制度视角：与制度环境相关的责任程度。政府与社会资本合作模式多样，既包括建设——运营——移交（BOT）模式、建设——拥有——运营——移交（BOOTs）模式，也包括建设——拥有——运营（BOOs）、设计——融资——建设——运营（DFBOs）模式、建设——移交——运营（BTOs）等模式[21]。与传统政府采购项目相比，在政府与社会资本合作项目的准备阶段，公共部门有责任制定明确的财务和服务水平的标准。在制定这些标准的时候，公共部门需要尽可能考虑周详，对于最微小的事情，也需要参照服务指标来进行衡量。设置项目财务和服务水平指标，不仅能够深入检视已达成的协议，而且能够更彻底地反思公共部门和私营部门所犯的错误。由于指标清晰，任何错误都会一览无余，能够提升输入透明度。促进输入透明度的第二个制度特征源于项目的长期性和综合性，它迫使公共部门在项目整个周期都需要精心准备，对项目的战略方向、交付服务的最后期限、服务质量高低、支出成本等各个方面做出明确规定。因此，政府与社会资本合作模式的制度特征，如服务标准的提前准备、长期性和综合性的服务标准，能夠增强输入透明度。

2.战略视角：项目财务与服务水平标准引发的争议程度。在政府与社会资本合作项目的不同阶段，其财务和服务标准引发的争议程度有所不同。在项目的准备阶段，由于公共服务的采购者与私营部门承包商进行谈判后，会以合同的方式签订正式协议，因此，正式协议促进了输入透明度。然而，一旦协议进入实施和运营阶段，就会引发日趋激烈的争议。在运营阶段，私营部门会按照协议的约定来提供公共服务，但由于对这些服务标准解读的空间较大，使得私营部门和公共部门对服务标准的理解并不一致，从而引发争论。负责健康养老中心项目的一位官员认为：尽管在合同中规定，私营部门提供的食物要符合民族传统，但私营企业出于降低成本的考虑，没有为不同少数民族的入住老人提供不同的食物。并坚持认为，合同中只是规定必须提供清真食品，但其他的并没有明确的具体要求。这样，由于财务和服务水平标准的模糊性，以及双方对服务水平指标的理解不同，影响到战略透明度。

3.认知视角：项目财务和服务水平标准的不确定性程度。在项目完成和运营之前，合同约定的责任有助于促进透明度。但是，合同到期后，这些约定的责任会与项目分离，信息的密集度和复杂性导致项目财务和服务水平标准的不确定性。一位受访者认为，尽管合同上充斥着美好图景，但当真正实施时，并不能完全真正做到约定的一切。并且，实施方式也往往和先前的约定相去甚远。在政府与社会资本合作项目的实施和运营阶段，准确进行财务核算的程度也在下降。虽然长期财务规划为透明度提供了25年的期限，但并不能保证这些财务核算的可持续性和精确性。一位受访者对此的解释是：变量和不确定太多是一个很大的难题。许多聪明的人对这些核算进行监督，但我的经验是，他们的核算在许多项目中是完全错误的，尤其涉及到技术层面时。如果你在政府与社会资本合作项目中犯错，你将会承担25年的后果。

因此，尽管制度规定必须能够获得充分的信息，但是鉴于信息的密集性和复杂性，以及财务影响的不可预测性，导致信息的可获得性本身并不能提供透明度。表二对输入透明度的调查结果进行了总结。

（二）过程透明度

过程透明度涉及到绩效和支出监管信息的可获得性和准确性。同样，可从制度、战略、认知层面对过程透明度进行分析。

1.制度视角：绩效和支出监管的制度环境需求。在政府与社会资本合作项目实施和运营过程中，私营企业有责任对其自身绩效进行监控，并与公共部门共享绩效监控报告。除了私营企业自我监控之外，如有必要，公共部门也可以主动对私营企业的绩效进行监控。在三个案例中，公共部门都负有对私营企业的绩效进行监管的责任，这种监管权在传统采购项目中并不多见。一位公共部门的受访者认为：在政府与社会资本合作项目中，绩效报告更加透明，我们能够获得更多的信息。而在传统采购项目中，我们甚至没有正式的绩效监管机制。

与传统项目相比，政府与社会资本合作项目具有长期性和综合性特征，需要认真记录合同修订和费用支出，这种做法促进了过程透明度。由于公共部门向私营企业购买的服务在合同中都有明确的规定，因此，提供初始合同中没有约定的服务和产品必须登记在案。这种情况在过去只需要一个口头协议就够了，但在政府与社会资本合作项目中，由于受合同条款的约束，必须注重严格按照程序办事，这意味着过程透明度的提升。一位私营企业受访者指出：如果需要我们提供额外服务，必须以合同方式注明，并且必须说明它的花费。这种额外服务和相关支出的登记制度不仅提高了透明度，而且催生了合同变更成本的财务意识。因此，与传统采购项目相比，政府与社会资本合作模式的制度特征，如绩效监控、项目的长期性和综合性，有助于提升过程的透明度。

2.战略视角：有关绩效和支出监管的冲突程度。尽管私营企业的绩效受到监控，并且监控报告要与公共部门共享，但这并不能保证监控活动的有效性和监控报告的准确性。在上述三个案例中，除了污水处理项目，其他案例表明，公共部门和私营企业就绩效监控和绩效报告的可信度存在分歧。一位合同管理经理指出：合同上约定的一切都是完美的，但无法解释用同样的衡量指标却得到不同的结果。当我们发现第三方的评估报告和私营企业的绩效报告存在不同时，私营企业的反应是：第三方不了解项目运作的真实情况，所以第三方的报告没有任何意义。

在所有案例中，尽管私营企业和公共部门一起构建了绩效监控机制，但由于监控过程存在困难，加之对监控机制的重视程度不够，使得监控机制无法提供预期的过程透明度水平。在监管的准确性方面，案例之间存在较大的差异。在污水处理和公路项目实施的整个阶段，公共部门对私营企业提供的绩效报告比较满意，特别是在污水处理案例中，为了满足公共部门的需要，建立可靠的信誉，私营企业提供尽可能多透明度的意愿非常强烈。相反，在健康养老中心案例中，公共部门的满意度就较低一些，一位合同管理经理认为：私营企业对绩效监控兴趣不高。他们本应自我管理，发现存在的问题并予以解决，但事实上，有时候需要我们告诉他们问题所在，这说明他们并没有真正理解合同的规定。

透明度的差异源于政府与社会资本合作项目的性质不同。公路项目和污水处理项目属于基础设施项目，对于所提供的产品质量，公共部门和私营企业使用同一套公认的定量评估指标。相比之下，健康养老中心属于公用事业服务项目，其评估标准往往是定性的，这使得公共部门和私营企业对标准的解读出现分歧。

3.认知视角：有关绩效和支出监管的不确定性程度。從绩效信息记录和共享的意义上讲，绩效监管报告促进了透明度。但是，由于公共部门并不总是能够理解、交流和维护这些信息，因此，能够获取信息本身并不能自动产生透明度，反而会导致不确定性。一位合同管理经理认为：私营企业的绩效报告就像一本厚书，但是，就其提供信息的有效性来讲，我认为是信息过量。同样，公共部门也并不总是能够确定私营企业是否按照初始报价来核算成本。一位合同管理经理指出：我们对私营企业如何核算他们额外工作的附加成本存有疑惑，即便仔细检查他们的核算报告，也不能确定他们是如何进行报价的。

对于公共服务的购买者来说，支出成本的不确定性使其很难确定政府与社会资本合作模式是否节约了公共开支。与输入透明度类似，制度需求促进了过程透明度，但其本身并不能产生认知层面的透明度，原因是公共部门在理解有关信息时，缺乏相关的知识和经验。表三对过程透明度的调查结果进行了总结。

（三）输出透明度

输出透明度涉及到输出标准的清晰性和准确性。这里从制度、战略、认知三个层面构建输出透明度的分析框架。

1.制度视角：与制度环境相关的责任程度。在政府与社会资本合作项目中，输出标准用来指明预期产品的质量。与传统采购注重投入相比，政府与社会资本合作模式更注重产出。从投入到产出的转变能够提供足够的透明度，以便使得私营企业所提供的产品符合公共采购者的预期。但一位合同管理经理指出：在项目25年的整个周期里，不可能记录所有发生的事情。输出标准的透明度与输入标准的透明度是不同的，透明度不能预测将来发生的事情。我们尝试思考未来的情形，但未来总是不可预期。总之，受访者表示，公众期望私营企业更加重视输出标准的透明度，但由于政府与社会资本合作项目具有长期运营的特点，因此，随着制度环境的变化，很难预测责任和期望做出何种改变。至于输出标准的模糊性，在基础设施项目和公用事业服务项目之间存在较大差异。在废水处理案例中，运营阶段的技术特征主要是净化一定数量的水，其质量能够用定量的输出标准进行衡量，引发的争议较小。相反，对健康养老中心这类运行复杂、用户依赖性强的项目，输出标准往往难以量化，使得公共部门和私营企业对输出标准的解读存在较大偏差。总之，输出透明度在不同的案例中差异较大。在基础设施案例中，界定输出标准相对容易，其原因在于制度环境对什么是“好的公路”或“安全的水”制定了清晰的指标，安全法规和科学标准非常清楚。因此，受访者认为存在高度的透明度。而在公用事业服务案例中，制度环境的需求是模糊的，并且主观性更强，这导致受访者认为输出透明度较低。

2.战略视角：输出标准的冲突程度。尽管输出标准能为预期产品的质量提供指南，但是，这些输出标准经常被以不同的方式进行解读，成为公共部门和私营企业冲突的导火索。正如一位合同经理所解释的：“那些输出标准非常宽泛，你对其可以有完全不同的解读。”其结果导致公共部门对私营企业的解释并不满意。总的来说，设定的标准是过多还是过少，很难找到理想的平衡点。正如健康养老中心的一位合同管理经理所说：比如说个人卫生用品，如果你想要他们给你提供一个牙刷和一块肥皂，但是你没有说你也需要毛巾，那么就将得不到毛巾。因此，最好是申请洗涤用品，因为洗涤用品并非特指某种具体物品。对此我们进行旷日持久的讨论，但结果经常无果而返。这意味着公共部门会粗线条地制定输出标准，有时候刻意保持标准的模糊性，以便在将来规避潜在责任。私营企业也是如此，在项目准备阶段，它们在报价合同中刻意避免太具体，以使公共部门无法得到私营企业的具体承诺。

3.认知视角：输出标准的不确定程度。公共部门采购方在合同中注明所需产品的规格和要求，从这个意义上讲，输出标准促进了透明度。然而，受知识和技术的限制，公共部门并没有制定输出标准的经验，这不仅不利于透明度的提升，而且还可能会导致输出标准的模糊性和产品的不确定性。正如一位受访者所指出的：尽管输出标准并不完美，但它毕竟是一个良好的开端，输出标准的完善就是一个不断试错的过程。输出标准包括技术要求的定量指标，如窗户的厚度和食物中糖和盐的含量。然而，输出标准还包括更多的模糊规范。产品的标准越模糊，所提供产品的不确定性就越强。一位受访者争辩说：对于每一扇窗户，都有一系列的具体指标。这是一种规范，但是在实践中根本就无法实现。如同输入透明度和过程透明度，由于公共服务购买者缺乏制定输出标准的经验，以及不可避免的对输出标准多样化的解读，使得制度需求并不能导致认知水平的透明度。表四对输出透明度的调查结果进行了总结。

四、结论

通过对政府与社会资本合作项目透明度的研究可以发现，随着项目的深入和复杂性的增加，有关透明度的问题越来越重要。在项目的准备阶段，输入透明度的实现相对比较容易。随着项目进入运营阶段，输入透明度的重要性变弱，输出透明度作用凸显，成为了解私营企业绩效的重要方式。

输出透明度是否成为一个问题，取决于项目所处的制度环境，以及所提供产品或服务的复杂性。跨案例调查分析表明，在公共基础设施和公用事业服务项目中，透明度存在明显不同。与公路与废水处理项目的公共服务购买者相比，健康养老中心项目的公共服务购买者所经历的透明度更低。其原因在于，利用政府与社会资本合作模式实施基础设施项目时，监管机构通常能使用定量的监控指标。另外，与经常使用定性衡量指标的公用事业服务项目相比，基础设施项目指标的技术性和非竞争性特征，使其能够更容易理解。然而，当产品依赖于相当主观的指标，如用户体验，则很难推断其绩效的有效性。因此，制定一套为各方所接受的评估指标非常重要。

通过从制度、战略和认知三个视角对透明度进行分析，可以看出主要在制度和认知层面会出现透明度的问题。明确的输出标准能够促进输出透明度，但是，在政府与社会资本合作项目中，却经常缺乏到底什么是“输出”的共识，特别是项目的制度环境没有明晰的衡量标准时，这导致对信息的理解、处理不当。因此，输出信息的可理解性较低影响到透明度[22]。从认知视角来看，信息可理解性的缺失在输入、过程和输出透明度层面都引发争议。从认知和战略视角观察到的透明度缺失，与项目所处的制度环境密切相关。因此，构建没有争议的、可理解的规范标准能够促进输出透明度。从认知的视角来看，私营企业使用清晰的、可衡量的标准，意味着服务的购买者能够理解和解读信息；从战略视角来看，可以消除战略操控的空间。

有学者认为，在政府与社会资本合作模式中，各方合作的透明度是一个很大的问题[23]。而调查结果表明，从某种意义上讲，是项目财务结构的复杂性阻碍了透明度，在合同协议中它们本应通俗易懂，但在现实中却晦涩难懂。对基础设施项目和公共服务项目的比较发现，从一定程度上讲，信息缺失或信息的不准确降低了输出透明度。公用事业服务项目的复杂性、制度环境不确定性引发的内部冲突，以及对什么是“正确”的输出透明度存在的认知差异等因素，降低了项目的透明度。但在基础设施项目中，由于在一定的制度环境中构建了明确的输出标准，使得输出透明度较高。另一方面，过于关注输出透明度会导致合作双方意想不到的战略行为[24]。一旦确立了输出标准，私营企业将会坚持照章办事，而忽视输入和过程方面透明度。事实上，一些输入透明度的指标似乎被有意忽略了。比如，受訪者从未提及决策的透明度，而决策透明度是评估如何进行决策和如何平衡各种利益关系的重要手段[25]。从长远来看，它可能会降低输入透明度。

如果政府与社会资本合作模式缺乏透明度，公共部门和私营企业应负有同样的责任。负责管理项目的公共服务购买者应该意识到，当涉及到透明度的时候，由于输出标准经常含糊不清，更多的监管并没有带来准确的信息，使得政府与社会资本合作模式有其局限性。因此，要想在项目不同阶段都提升透明度，需要公共部门发挥更加积极和重要的作用。

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