因素法分配财政资金在建立扶贫项目精准机制中的运用

马国星 武晨辉 王宇佳

（山西大学，山西 太原 030000）

一、当前扶贫工作在项目精准方面出现的困局

习总书记对扶贫工作提出的四个精准：精准识别、精准帮扶、精准管理、精准考核。关于第一个精准，现在各县建档立卡贫困人口的资料已经比较完善，都在集中力量进行后三个方面工作。而要实现精准帮扶、精准管理和精准考核，切入点就是精准地选择扶贫项目。当前，在扶贫项目的选定方面存在一定困局。

困局一：跑步前进（跑“部”“前”进）现象还一定程度存在。跑“部”“前”进是指过去一些地方密集在北京设立办事处，以利于向国家部委申请项目和资金，形容一种不正常争取项目资金方式。一般的贫困县，扶贫格局基本是财政部门管资金，扶贫部门管项目，职能部门和乡镇具体实施项目，脱贫领导组抓协调。受过去跑“部”“钱”进做法影响，部分村、乡镇或职能部门还会向扶贫、财政、发改等职能部门通过一些非正常的途径争取项目，这有可能会引发不正之风问题。

困局二：领导拍脑袋决策。有的领导仅通过一次调研就提出扶贫项目安排要求，至于群众是否认可置于脑后。群众对“拍脑袋决策、拍胸脯保证”现象十分反感。

困局三：多头申报。由于县级各部门存在职能交错，比如打井，不仅水利局有这方面项目，县农业综合开发办、移民办、扶贫办、发改局等部门都可以安排这方面的项目。一部分村或乡镇为了争取项目，抱着试试看的心态把相同的资金申请报告送往不同部门，往往造成项目重复安排。

困局四：项目进展缓慢。对县级层面的扶贫工作，上级各类检查、督导比较频繁，通过了解各类监察督导提出的问题，在管理角度较为普遍就是扶贫项目进展缓慢，扶贫成效难以显现。项目进展慢的原因是多方面的，但关键原因是项目安排迟缓和项目不符合实际甚至无法实施。

困局五：资金拨付缓慢。财政部门拨付资金一般是按项目中标合同的金额拨付资金，项目进展慢导致财政资金迟迟难以拨付；另一方面，项目责任单位需要根据合同或审计结果拨付资金，造成扶贫资金在项目单位形成二次滞留（也就是常说的资金在账上睡觉，不能发挥作用），不能按照规定的时间形成实际支出。

二、项目不精准的原因和后果

（一）原因分析

1.经验不足。脱贫攻坚任务艰巨，对贫困县而言，中央财力下倾和项目决定权下放后，贫困县从未遇如此庞大的资金规模（平均每个县都有2亿元以上的资金）和项目安排任务（平均项目在200个以上），经验不足，缺乏有效的机制。

2.思维陈旧。地方主要领导思维尚未完全转变，（过分看重权力），舍不得放下“资金”和“项目”这两个指挥棒，不愿意给乡镇、村组或职能部门放权，调动不起基层的积极性。项目失去基层群众的充分参与，很难实现精准。

3.配合不力。职能部门缺乏全局观念，过分强调部门利益，导致各扫门前雪，在扶贫项目精准性方面考虑不周全，没有形成整体合力。

4.活力不足。扶贫一线的干部每天要应对各类检查、督导，头绪多（如要面对领导视察、驻村督查、审计检查、人大督导、政协督办、纪检调查、民主党派调研、组织巡察等等），精力上无暇顾及项目安排，部分干部思想上有不愿担当的畏难情绪。

（二）扶贫项目不精准的后果

1.效益不好，群众满意度不高。比如村边修一条路，解决了村与村之间路网的连接问题，但是群众最关切的是进村入户的路。

2.项目不切实际，实施中困难重重。比如玉露香梨这一产业项目，尽管这种水果口味非常好，但是不耐储藏、运输，前景不被看好，群众意愿不强。

3.项目布局不合理，造成资金浪费。比如某个乡镇共有14各村，每个村都是贫困村，各个村都申报要建设果品交易大棚和冷库，造成资源和资金的浪费。其实相邻的几个村可共用一个交易大棚和冷库，可以资源共享。

4.缺乏有效项目确立机制。项目库建设滞后，项目推进慢，资金拨付速度慢。

5.驻村帮扶工作队和基层干部面临追责风险。在县一级，扶贫管理工作主要体现在两个方面，一个是驻村帮扶，一个是项目推进。驻村帮扶更体现政治责任和人为情怀，帮扶队员经常要走村串户，了解民情，拉近干部与群众的距离。项目推进主要依靠是依靠经济手段，改变贫困村的生产生活条件。这两个方面相互交融，相互促进。扶贫考核非常严格，因为扶贫项目绩效不高带来责任追究案例不胜枚举。

对老百姓和贫困户而言，最期盼的还是经济上的实惠和生活方面的改善，如果某一个项目能够给贫困户带来持续的股息分红或者工资性收入，贫困户何乐而不为呢！所以扶贫项目的精准非常重要。作为政府部门或者帮扶工作队而言，更对项目精准寄予厚望，希望通过项目带动贫困户持续的增收，实现扶真贫、真扶贫。

三、解决项目精准问题的方法途径

（一）项目精准的体现

第一，项目针对性明确。也就是这个项目实施主要要解决哪几个贫困村或者贫困户的哪些方面的问题。

第二，效益目标明确。项目实施后，社会效益明显，经济效益可以实现量化。

第三，项目实施时间明确。如立项时间、评审时间、招标时间、启动时间、验收时间、审计时间、工程款结算时间等都应该明确。

第四，责任明确。项目由谁实施、由谁审批、由谁监管、由谁维护等等都应当明确。

第五，项目设计或者方案切实可行。资金有着落，符合整体规划，预期目标能够实现。

（二）解决项目精准问题的基础性工作——因素法分配财力

因素法分配财政扶贫资金的必要性。因素法分配扶贫资金，是根据县级扶贫总财力、各乡镇实际情况以及脱贫攻坚规划分配资金的方式，其必要性如下：第一，实现事权和财权匹配的需要。采用因素法分配资金有利于调动基层积极性。第二，避免债务风险的需要。防范风险、脱贫攻坚和环保治理是党的十九大确定的三大重点战役。因素法分配财力，坚持量入为出，可以有效防范政府债务风险。第三，实现精细化管理的需要。划定财力范围，能够使基层集中精力、集中时间，及早谋划群众最迫切需要的项目，使扶贫项目达到精准。

（三）因素法分配财政扶贫资金模型

我们提出因素法分配资金，即按乡镇实际情况分配资金。就是让乡镇明确：有多少钱办多少事。

1.划分财力。我们把一个县的扶贫总财力分为两部分，把60%左右（各地可根据具体情况确定占比）分配给乡镇，即乡镇预留总额，用H表示，由乡镇在此财力范围内申报项目；另一部分由县统筹安排，用于全局性的基础设施建设项目（如交通项目）或其他重点项目。前一部分是为了激发基层活力，后一部分是为了强化政府的宏观指导。

2.设立相关系数。第一，设立“乡镇规模系数”（用A表示）：1+（该乡镇农业人口数/全县农业人口数）；第二，设立“乡镇自然条件系数”（用 B 表示）：全县共分三个等次（假设）：1；1.2；1.4。其中 1适合条件一般的乡镇；1.2适合偏远乡镇；1.4适合偏远而且耕地等自然条件较差的乡镇；第三，设立“乡镇贫困系数”（用C表示）：该乡镇贫困人口/全县总贫困人口。

3.设置公式。某乡镇应分配资金额度用D表示，其和上述三个系数正相关，即D=H*A*B*C

如：某县农业总人口20万人，贫困人口30000人，其中某乡镇农业人口2万人，贫困人口3000人，全县扶贫总财力20000万元，假设该乡镇自然条件系数1.4，那么公式中

H=20000*0.6=12000（万元）

A=1+（2/20）=1.1

C=3000/30000=0.1

D=H*A*B*C=12000*1.1*1.4*0.1=1848(万元)

在1848万元资金限额内，该乡镇会审慎选择扶贫项目，有利于提高项目的精准性。

（四）因素法分配财政扶贫资金的拓展运用

上述因素法分配实际上是针对一个特定区域即某一个乡镇，如果细分至不同产业领域，就可以根据全县脱贫总体规划中的农业产业扶贫、旅游扶贫、电商扶贫等等工作目标，进一步细化财力分配。例如，上述乡镇的可用财力为1848万元，根据总体规划，如果全县农业产业扶贫投入要达到总投入30%的要求，那么该乡镇当年安排农业产业方面的项目资金应该达到1848*30%=554.4万元。以此类推，其他产业方面的投入都可以测算出来。这样，汇总以后各乡镇的扶贫项目建设内容将会高度吻合扶贫总体规划，所需资金得到足额保障，最主要的是扶贫项目的精准性得到保证。

四、项目的预期效益

当前县一级脱贫攻坚任务十分艰巨。扶贫办（或其他扶贫牵头部门）作为脱贫攻坚总协调机构，应从以前具体实施项目的角色转变为高效的管理者。运用上述模型，加之其它配套举措，各级、各部门都能做到有的放矢。

第一，提高扶贫项目的精准性。有利于发挥扶贫资金使用效益，避免许多无效劳动。

第二，提高牵头抓总的引领力。有利于增强脱贫攻坚牵头部门的组织协调能力和工作效率。

第三，提高扶贫工作凝聚力。有利于把政府的宏观指导与激发基层内生动力相融合，形成上下一盘棋的扶贫格局。

五、项目的配套措施

因素法分配财政资金对实现项目精准起关键作用，但不是万能的，必须再配合其他举措。

（一）按程序申报制度

项目申报由下到上：分为村民讨论、乡镇初审、县职能部门审核、县扶贫办汇总审定、县脱贫领导组会议审批五个环节。其中最关键的环节是职能部门审核：这是本着专业的人做专业的事的原则，水利项目由水利局审核，绿化项目由林业局审核等等，能有效杜绝重复和盲目申报问题。

（二）上下联动制度

一是保证信息畅通，诸如贫困村、贫困户、贫困人口、脱贫规划、政策要求等信息资料在各部门之间实现共享，便于精准施策；二是对社保补助、教育资助等涉及范围广的扶贫项目，需要上下合力澄清基本数据，统一补助标准、统一补助方式；三是交通、环保治理等大型基础设施建设项目，需要县里统一实施，乡镇配合；四是扶贫办要根据反馈信息对扶贫项目库及时进行动态调整，使资金分配更加合理，项目内容更加精准。

（三）集体研判制度

对扶贫项目在层层把关的基础上实行民主议事和集体研究决策，防止扶贫项目一言堂。对扶贫项目实施进展中遇到的问题，及时协调解决，使项目早日竣工，使扶贫资金早日发挥应有效益。

（四）六项基础工作

落实上述三项制度，具体要做好以下六项基础工作：

1.科学测算财力。应在当年11月份开始测算下年扶贫资金总额，最迟在次年2月份完成项目库建设。

2.依据财力规划。根据全县脱贫任务和扶贫资金总额，合理划分各类产业和基础设施领域的扶贫资金规模。

3.按照规划布局。把扶贫项目按职能部门细化，测算安排给水利、林业、文化、教育等领域的扶贫资金额度，这也将成各部门对乡镇所报项目进行筛选审核的依据。

4.适度划分权重。就是要根据全县各乡镇贫困程度、区位、面积、人口规模等合理确定资金倾斜系数（倾斜力度）。

5.集体研究项目。就是防止扶贫项目一言堂，激发村民民主议事，倡导集体研究决策，防止扶贫项目选定当中的不正之风。

6.夯实扶贫项目。首先通过扶贫项目自下而上层层把关，保证扶贫项目真正是群众之所需，确保其效益最大化；其次是所有进入项目库的扶贫项目都得经过科学设计和财政投资评审，夯实资金需求，便于全县项目统一调度和统筹安排资金。

六、项目精准机制的意义

上述机制的建立，对贫困县有以下作用：第一，决策层可以有的放矢，在项目安排方面做到心中有数；第二，扶贫资金主要通过因素法分配，有利于净化社会风气；第三，可以节省时间和精力，提高脱贫工作效率；第四，实现县域脱贫攻坚一盘棋格局；第五，有利于提高扶贫资金使用效益；第六，可以充分调动乡、村两级干部和群众的积极性。

一笔5000元的扶助资金，圆了一个贫困大学生的入学梦想；一个贫困乡镇幼儿园建设项目，让农村孩子一入学就基本可以和城里孩子站在同一起跑线；一个旅游开发项目，带动贫困户开起农家乐，当年就摆脱贫穷。项目建设与老百姓的生活息息相关。习总书记讲过，“人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标”，我们要坚持以人民为中心的发展思想，在脱贫攻坚、乡村振兴、村集体经发展中等工作中进一步健全项目精准机制，让项目发挥最大效益，不断改善人民群众的生产生活条件，为建设美丽中国做出新一代大学生应有的贡献！