太原市污水处理厂特许经营模式的探讨

2018-07-12张睿

时代金融 2018年30期

张睿

（太原市排水管理处，山西太原 030006）

随着太原市城市的快速化发展，城市人口的迅速增加，污水排放量的增长速度迅猛，污水处理在城市的发展建设中起着越来越举足轻重的作用，目前越来越多的污水厂采取BOT、TOT或委托运营等特许经营的模式加入污水处理行业中来。

一、太原市特许经营污水厂项目概况

太原市城市污水处理事业起步较早，但是随着社会经济的发展和国家对污水处理目标要求的提高，原有城市污水处理厂的处理规模和出水标准都存在一定的差距。为贯彻落实国务院关于加强城镇生活污水处理设施等环境公共基础设施建设的要求，进一步加快太原市城市污水处理设施建设步伐，推动污水处理行业的改革与发展，自2008年起太原市政府采取PPP模式，通过引入社会资本，分别对河西北中部污水处理厂改扩建、杨家堡污水处理厂升级改造和城南污水处理厂新建、北郊污水处理厂、晋阳污水处理厂新建等一批污水处理重点项目进行融资建设，在全省范围内，首次将特许经营模式运用于公共基础设施领域。特别是河西北中部污水处理厂和杨家堡污水处理厂在项目实施过程中，通过以原厂存量资产入股，剩余资产由项目公司回购上缴财政，盘活了污水处理厂的存量资产，为污水处理事业的发展引入了新的机制。

二、特许经营项目实施要点

（一）严格界定准入条件

积极组织人力对国内实施特许经营的污水处理项目广泛深入调研，结合太原市实际情况，对社会投资企业的项目运作能力进行了认真审核，合理设置准入门槛，择优选择了投融资能力强、既往业绩好、技术路线先进的社会投资企业。

（二）规范项目操作流程

围绕项目论证、框架协议签署、实施方案编制及报批、清产核资、资产评估、合资合作谈判、项目公司组建、相关协议签订等各个环节，进行整体结构设计和具体实施条件落实，使商业行为与法律紧密结合，确保特许经营项目各阶段工作的顺利承接及法律文本的科学性和规范性。

（三）实施多部门联动考核

由太原市城乡管委、太原市财政局和太原市环保局三个部门共同制定出台《太原市城市污水处理特许经营项目的运营考核制度及付费办法》。具体考核及付费方式为：每月由太原市环保局提供污水处理厂的水质水量监测数据，太原市城乡管委负责对项目公司的运营情况进行监管考核，太原市财政局根据考核结果直接拨付给项目公司污水处理服务费。

三、特许经营项目取得的成效

太原市污水处理特许经营项目的顺利实施取得了良好的经济效益和社会效益，从2009年开始，污水处理特许经营项目引入社会资本累计约20亿元。随着项目的建成投产，太原市污水处理能力大幅提升，污水厂的设计处理能力由2008年的23万吨增加到72万吨，占市级污水处理厂处理能力的90%左右，出水水质均达到国家一级A标准。城市水环境得到明显改善，为太原市经济社会的健康和谐、可持续发展奠定了基础。

（一）盘活国有存量资产，缓解财政资金压力

以河西厂为例污水处理厂股权比例基本为：社会投资人占80%股权，以现金方式出资；政府占20%股权，以污水厂实物资产出资。在项目投资过程中，由项目公司以现金逐步收购政府方20%股权出资以外的污水厂现有存量资产，双方股权比例保持不变。该项资产变现资金由太原市政府专项用于城市其他污水处理设施及管网和泵站建设。有效解决了我市城镇化融资需求这一关键环节，切实减轻了财政支出的压力。

（二）科学测算项目收益，实现双方合作共赢

借助专业咨询机构，测算项目投资和运营成本，参照行业平均利润率、同期银行利率等，合理确定企业内部收益率、财务成本以及运营费用等关键指标，并经政府方与社会投资人协商后最终确认。双方按照实际出资额比例享有公司的股权，风险共担，利益共享。通过资本运作方式，开启了多元化、可持续的资金投入机制，并由项目公司负担特许经营期内污水处理设施的重置更新等一系列后续资金投入。不仅加强了政府和社会资本的风险分担与权益融合，还提升了财政资金使用效率，以股权形式增加了政府收益。

（三）建立现代企业管理制度，兼顾多方利益

项目公司生产运营主要人员仍由污水厂原有职工组成，人员事业身份保持不变，实行企业化薪酬管理，职工工资由项目公司发放。项目公司内部施行工作监督和奖励机制，讲求公平与效益。这种人事管理办法兼顾了多方利益，激发了职工工作的积极性，减轻了政府人事负担。

（四）明确界定双方权利义务，合理分配风险

通过签订特许经营协议，详细约定政府与企业在项目准备阶段、建设阶段、运营阶段和移交阶段的风险分配方式、降低风险应采取的措施以及违约责任。由公司制企业负责污水厂的运营管理，可理顺政企关系，政府可更好的发挥监督、管理、协调等行政职能。企业化运作最大限度地降低了综合管理成本，能够充分发挥企业的管理和技术优势。运营管理更加严格，成本核算更加精细。

四、运作存在的主要问题及对策分析

（一）各级财政资金投入力度较小

PPP融资模式以财政资金为杠杆撬动更多社会资本参与过去由政府包揽的基础设施工程。财政对特许经营项目的投资比例，决定了政府对于项目运作的统筹能力。如果政府持股比例不合理，一方面会在一定程度上阻碍政府资金的引导性作用发挥；另一方面，会对项目社会效益和经济效益的实现造成影响。在项目实施过程中，保障中央和地方财政的资金投入力度，增加政府的持股比例，更加有利于项目推进。同时，建立完善的财政补贴及监督机制，使社会投资人获取合理收益而不致谋求暴利，以实现公共利益的最大化。

（二）特许经营专项法律缺失

目前在国家层面上，还没有出台关于特许经营管理的专项法律。现在特许经营双方在很多事项上的协调主要依靠签订的特许经营协议，没有法律作为支撑，这就给双方讨价还价留下余地，不利于项目的规范化运作。2014年起，国家发改委、财政部等部委相继出台了一系列PPP政策，建议省市在认真总结市政公用行业改革的前期经验和问题基础上，紧扣国家最新政策精神，结合地方特许经营实践，进一步完善特许经营政策法规。

（三）项目公司税费负担较重

依据我国现行税法，污水处理企业可享受“三免三减半”等税收优惠政策，但此外还需承担城市房产税、土地使用税等税费；此外，电费在污水厂运行中属于主要支出之一，现存在用电价格偏高的现象。这些费用最终会加大财政对污水处理服务费的支付压力。建议省市有关部门尽快出台专项政策，将运营企业的相关税费进行适当减免，切实降低政府的服务费支付压力，有效控制服务价格。

（四）收取的污水处理费偏低

根据2008年《关于调整太原市自来水价格和污水处理费标准的通知》，居民生活、行政事业用水的污水处理费仅为0.5元/立方米，而污水厂的实际吨水处理成本平均在1元以上，随着污水处理厂运营维护费用逐年提高，按此标准收取的污水处理费根本不足以支付污水处理成本。未来需要利用价格扛杆促进全社会节约用水，促进城市可持续发展。