地方国库制度建设现存问题及改进思路

李 勇

（中国人民银行怀化市中心支行，湖南怀化 418000）

地方国库制度，是地方各级国库为了组织和管理各项事务、业务工作，按照一定程序制定的，在全辖范围内具有普遍约束力的规定、办法等规范性文件的总称。地方国库制度建设，是为了结合各地国库的实际情况，更好地贯彻执行法律、法规和人总行制定的规章，是对法律、法规和总行规章等作出符合本地实际的具体的和执行性的规定。目前，随着调整国库关系的相关法律、法规的不断修订完善，以及金融、财税体制改革的不断深化，总行不断调整国库制度建设的理念、思路，对加强地方国库制度建设提出了新的课题。

一、地方国库制度建设现存问题

地方国库制度建设是一项系统工程，涉及到上位的法律、法规和总行规章，还涉及到财政、征收机关、商业银行等多个部门，需要建立一整套科学的管理制度与之相适应，也需要有完善的、科学的制度制定规范以及制度执行、监督规范。目前，地方国库制度从起草前的调研、立项工作，到制度的起草、修改、通过和发布，乃至制度的执行、落实和评估工作，都不同程度的存在问题，影响了制度建设、执行的效果。

（一）制度内容不严谨

一是依据不严谨，有的地方国库制度的制定，缺乏相应的法律依据，超越法律规定的权限，甚至违背法律的基本原则，如违背经理国库的法定职责。二是用语不严谨，行文用语不规范，用语含混，责任不明确，是非界限、边际不清楚，甚至故意玩文字游戏，模糊语意，如税收过渡账户、税收现金账户。三是结构不严谨，有的地方国库制度名称使用不规范，如“条例”、“规定”、“补充规定”、“办法”、“细则”等名称使用混乱。各章节、条文之间的逻辑联系不够严密，甚至逻辑关系颠三倒四，不能前后照应，不符合行文规范。

（二）制度出台不适当

一是不修订，有的业务已经变化，有的体制、方法、手段都已经变化，但制度没有及时修订，导致有些制度不符合现实情况，制度过时、虚化，如代理业务的收费补偿制度。二是不合适，有些制度照搬照抄上级的制度，不结合自身实际进行完善，不符合本地的实际，制度缺乏实质内容，如有的年度考核制度，流入形式。三是不及时，出现了新的业务，特别是一些创新业务，存在先开展业务，后出台制度的现象，制度建设明显滞后，制约了业务的发展，如国库直接办理集中支付业务，缺少制度支持。四是不全面，有的业务一直缺乏制度规范，如国库退库、拨款管理办法，有的地方国库没有进行细化，对退库、拨款的监管缺少可操作的制度依据。

（三）制度体系不完整

一是缺少规划，分散存在，地方国库制度建设缺乏整体和长远的规划，不是按需求定规划，按规划定制度，而是缺少什么制度，补充什么制度，没有统筹规划，影响制度的整体效率，造成制度的连续性、稳定性、配套性较差。二是缺少论证，随意制定，造成制度的碎片化，短期性。地方国库制度的不连贯、朝令夕改，形不成有效的引导规范作用，甚至会导致各类行为主体行为混乱、步调不一，如地方国库机构、岗位、人员设置的规定，会计、统计、监督、综合、国债都制定相关要求。三是缺少沟通，各自为政，地方国库之间缺乏配套的制度建设，制度之间相互矛盾，缺乏呼应，形不成合力；国库制度与财政、征收机关以及人民银行内部制度相互矛盾乃至相互掣肘，造成利益冲突，或相互推诿与扯皮。如有的地方规定使用非税收入缴款书缴纳排污费收入，就与国库缴款书的使用规定相矛盾，也与总行文件不一致。

（四）制度执行不适应

一是不可操作，地方国库制度偏重条文规范，缺少立法精神，也就缺失了可根据立法精神进行具体操作，来解决复杂变化的具体问题；偏重事物的认识，缺少具体的措施，也就缺失了可以直接“拿来”的具体措施，不能全面规范、指导具体、生动的日常工作；偏重原则、原理的描述，缺少可操作的规范，不具体、不符合实际、不可操作。二是不可解释，解释权不明确，地方国库制度之间就同一事项作出了不同的规定时，或与相关规定不符，如何适用的问题，起草部门是否有权对此进行解释？目前，各级国库基本上都没有统一规定，很少出台解释性制度。如关于地方教育附加与教育附加同一张缴款书入库，不入基金收入的规定，起草部门没有做任何解释。三是不可了解，有的地方国库公开制度的平台尚未完全建立，“透明度”不够，基层国库缺少了解的渠道，制度颁布后就处于“档案休眠”状态，使有的制度束之高阁，失去了生命活力，丧失规范、指导实际工作的作用。

二、地方国库制度建设基本原则

“人是有限理性的”，环境的不确定性，以及存在机会主义倾向，往往会导致破坏的结果，需要制度的修正。地方国库制度的性质及任务决定了地方国库制度建设的基本目标和要求。地方国库制度建设是基层人民银行经理国库理念的具体载体，人民银行经理国库的理念是地方国库发展的灵魂，是指导地方国库制度建设的纲领。改革开放以来，地方国库制度建设一直渗透了经理国库的基本内涵、本质要求，只有全面落实经理国库的精神，地方国库制度才能为国库发展提供制度保障。

（一）适应性原则

一是地方国库制度建设要与现行法律、法规环境相适应，制度的内容必须符合现行的法律法规，不得与具有法律效力的规范性文件相抵触。二是地方国库制度建设要与地方国库发展阶段相适应，制度的制定要符合地方各级国库的法律地位和身份，不能超越各阶段的法定权限，行使无效管理。三是地方国库制度建设要与地方国库文化相适应，国库文化是隐性内在契约，外生的国库制度只有与内生的国库文化形成互动，才能最大限度地减少执行成本，从根本上确立制度的普适性和权威性，确保得到各类行为主体的自觉遵守和执行。

（二）系统性原则

一是地方国库制度建设要围绕地方国库的战略和核心价值观进行全面规划，不能各自为政，防止制度建设的密集化和技术化。二是明确各级国库制度建设的不同层次，要对各项制度进行必要的配套建设，规范立法、执法主体，切忌盲目立法，混乱执法。三是要建立实体制度和程序制度的统一，制度内容合法合理，制度程序合法合规。四是要建立制度的效力与制约、生效与废止、激励与约束关系的内在逻辑，不可前后制度矛盾，上下制度矛盾，左右制度矛盾。

（三）稳定性原则

地方国库制度建设的根本目的是为了在各级国库建立一套行为规范，通过统一的、规范的、共同的行为实现国库的战略。因此，地方国库制度是履行经理国库职能的具体化、成文化、制度化。一般来说，地方国库的核心制度、指导性制度都需要保持相对的稳定性，才能够发挥持久的效力，约束并引导国库的行为，使之成为行为的规范。如果这些制度的基本内容和原则朝令夕改，缺乏连续性、稳定性，就会让人无所适从，就不可能发挥应有的规范和引导行为的作用。

（四）开放性原则

强调制度的稳定性，并不意味着拒绝对制度进行必要、及时的修订、完善和创新，在坚持制度稳定运行的前提和基础上，根据实际情况，适时地对制度进行必要的修改与完善是一项经常性工作。一般来说，地方国库的指令性制度、具体制度容易出现不适应发展变化的情况，需要不断的加以修改、完善和创新，业务的开放性，要以制度的开放性作为基础。因此，在制度建设中，应当坚持稳定性与开放性相统一的原则，以确保制度持久的生命力。

（五）实用性原则

地方国库制度要突出符合本地的实际情况，制定、完善制度的目的，是为了规范、寻找解决问题的方法、标准和程序，制度是适应实践的需要而产生的，否则制度就不会有生命力。一是地方国库制度要能调整现实存在的各种关系，解决现实问题，有用即存在，存在即合理。二是地方国库制度要能在一定时期、一定阶段内发挥长远的作用，制度的制定要有调整长期关系的理念，一个制度不能“只解决一夜的问题”。三是现实中存在的各种关系，相互交叉，制定制度不能以偏概全，不顾长远，“没有远虑，必有近忧”，也是制度建设的金科玉律，今天的前瞻性，就是明天的现实性。制度要既能解决现实问题，又能解决长远问题，既能发挥现实作用，又能发挥长远作用。

三、地方国库制度建设改进思路

（一）强化制度管理

地方国库制度可能是以一个个文件单体的形式存在，但制度的集合是一个内在有机联系的系统。一是统筹规划，制度建设是一项涉及全局性的系统工作，需要有专门的机构、人员进行统筹规划；目前，地方各级国库编制制度规划，要满足建立现代服务型国库发展的要求，兼顾解决现实问题和未来发展的需要，通过有系统的规划，推动全辖国库整体制度的建设。二是协调职能，地方国库制度的建立一般是为了满足职能管理的需要，不同的职能管理，会制定出一系列存在或不存在各种关联关系的制度，并定期对本职能领域的各项制度进行监督、评估和修订、完善，在充分调动职能部门积极性的同时，还要协调好各职能部门的关系，防止制度“真空”或“打架”。三是严格流程，建立一项制度都要经历申请立项、需求分析、起草、审核、颁布、实施、监督、评估、修订等阶段，需要对各个环节实施全过程管理，只有经过深入调研，充分论证，各方面条件都比较成熟的制度，并经过充分发扬民主，按照规定的程序进行严格审议的制度，才是有用的、具有生命力的制度。

（二）优化制度结构

一是满足战略需要，地方国库制度建设要满足建设现代化服务型国库发展战略和严格的内控管控模式的需要，要始终贯穿经理国库的精神，流淌国库文化的血液，突出操作性强的基层特色。二是配合职能实现，根据地方国库职能管理的需要，对制度进行有效分类，建立“制度树”结构，即对于某一项职能，需要建立若干相互联系、密切配合的制度，组成一个完整的、系统的制度集合。要全面满足职能需要，力求做到不遗漏、不重叠，形成横向分类、纵向分级的制度结构。三是服务日常工作，单一的制度或制度的集合，都需要经受日常工作的检验，能够规范、指导日常工作的，就是“良法”，不能够规范、指导日常工作，甚至造成日常工作混乱的，就是“恶法”。因此，制度精神要合法、格式要规范、结构要清晰、文字要准确、内容要完整、流程要合理。

（三）确立制度框架

一是确立地方国库权利地位的制度，基础类的如地方国库现金管理办法；技术类的如国库集中收付代理银行资格认定办法。二是确立地方国库业务范围的制度，基础类的如预算收、支、退业务管理办法；技术类的如财、税、库对账办法。三是调整地方国库纵向关系的制度，基础类的如实地业务、突击检查办法；技术类的如年度考核办法。四是调整地方国库横向关系的制度，基础类的如商业银行国库经收业务检查办法；技术类的如国债代销机构考核办法。五是保证地方国库安全稳定的制度，基础类的如国库监管办法，技术类的如国库风险分析指引。六是保证地方国库高效运行的制度，基础类的如国库统计分析指引，技术类的如国库人员奖励规定。

地方国库管理除了建立制度体系之外，还需要建立业务流程体系、内部控制体系、操作标准体系、廉政建设体系和国库文化体系。几大体系既相互独立，又有联系，在建设地方国库制度过程中，要注意将业务流程体系、内部控制体系、操作标准体系、廉政建设体系和国库文化体系进行有机的结合，形成以制度体系为基础平台，几大体系相互支持、配合的基础管理体系。只有将制度体系与业务流程体系、内部控制体系、操作标准体系、廉政建设体系和国库文化体系有机融合在一起，地方国库制度的内容才能得到有效贯彻，国库业务流程的执行才能得到有效保障，国库资金的风险才能得到有效控制，国库廉政的根基才能得到有效巩固，国库文化的精髓才能得到有效传承。