土壤污染防治基金具体制度设计初探

■吴亦九 北京大学法学院2017级环境与资源保护法学专业硕士

2017年，全国人大代表在《土壤污染防治法（草案）》常委会一审会议中指出“土壤污染要治更要防”，要坚持以预防原则指导土壤污染防治法的立法工作。

土壤污染具有隐蔽性、滞后性、累积性和地域性，以及治理难、周期长等特点，这给土壤污染治理工作的顺利进行造成了不小困难。为了更好治理土壤污染，《土壤污染防治法（草案）》（简称《草案》）一审和二审稿均对土壤污染防治工作做出了规定，并创新性地提出建立土壤污染防治基金制度，设立中央和省级土壤污染防治基金，要求各级人民政府安排必要的资金用于土壤污染防治工作，加强绩效管理，确保资金使用效益。就《草案》条文而言，目前对于土壤污染防治基金的资金来源、用途、主要负责单位等内容进行了较为原则的规定。

（一）做好与环境公益诉讼、生态环境损害赔偿制度的衔接

中国的环境公益诉讼自2012年正式落地以来，已走到了第6个年头，成为中国生态环境保护和公民环境公共利益保护的重要制度设计。通过环境公益诉讼产生的生态环境恢复费用与土壤污染防治基金中的资金具有一定程度的同质性，均以修复特定环境要素的损害为目标。此外，自2018年正式开始实施的生态环境损害赔偿制度中通过磋商程序或诉讼程序产生的生态环境损害赔偿金同样如此。因此，经过公益诉讼程序或生态环境损害赔偿程序所产生的以土壤污染治理为目标的生态环境恢复费用或生态环境损害赔偿金也应当是土壤污染防治基金的资金来源之一。

鉴于此，《草案》二审稿已经在制度衔接方面做出了改进。但可以发现仍然存在以下问题。首先，与生态环境损害赔偿制度仍缺乏有效的衔接，建议在之后的修改中进行完善或说明；其次，就目前而言，无论是环境民事公益诉讼制度抑或生态环境损害赔偿制度均未对通过判决产生的生态环境修复资金的管理使用作进一步规定。因此，在不同制度的协调中，要做到形式制度的关联，更应做好实质制度的衔接。

（二）引入市场力量，提高资金管理使用的有效性

在目前以公权力为主导的基金管理模式中应更多引入民间力量、市场力量，以克服政府失灵和政府无效率的潜在问题。可见，除了环保机构主导模式之外，其他机构或团体等民间的、市场的管理模式同样在基金管理和使用中可扮演重要角色。在基金的管理和使用方面，可以选择更具有专业性、科学性和商业性的公益基金会、公益信托等机构对资金加以管理，也可以采取公共资金和社会资金相结合的PPP模式（公私合作模式）应用于具体的修复项目中。