应对气候变化立法研究

■文/ 田丹宇

作者单位：国家应对气候变化战略研究和国际合作中心

气候变化的不利影响事关全人类福祉，事关中国经济社会发展全局和人民群众切身利益。积极应对气候变化是加快经济发展转型和能源结构优化，推进国家低碳发展的重要着力点。从当前国际经验看，国际社会从一纸框架性公约到各国开展履约行动并落实国家自主贡献承诺，气候立法对推进全球气候治理起到了决定性作用。

中国作为《联合国气候变化框架公约》缔约方，具有积极应对气候变化的国家义务。开展应对气候变化立法有利于展示积极应对气候变化的负责任大国形象。同时，应对气候变化的实践工作表明，应对气候变化涉及多个部门，是个系统工程，需要加强顶层统筹和整体布局，必须依靠法律制度建设。

目前，中国在“绿色发展、循环发展、低碳发展”中的前两个领域都已经立法，只有“低碳发展”领域还没有一部全国性的法律或条例。开展应对气候变化立法，可以法律的强制力保障中国温室气体控排目标和峰值目标的实现，保障中国碳排放权交易市场的有序推进，为政府管理部门分解落实温控目标、开展目标责任考核提供法律依据，为夯实应对气候变化基础能力提供法律激励，顺应依法治国的新形势、新要求。

一、制定《应对气候变化法》的紧迫性和必要性

积极应对气候变化是生态文明建设的重要组成部分，是保障国家生态环境安全、推进高质量发展的内在要求，也是中国深度参与全球治理、打造人类命运共同体的责任担当。党的十九大报告指出，中国在过去的五年引导应对气候变化国际合作，成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者，提出对内要建立健全绿色低碳循环发展的经济体系、构建清洁低碳的能源体系、倡导绿色低碳的生活方式、落实减排承诺，对外要与各方合作应对气候变化，保护好人类赖以生存的地球家园等明确要求。在应对气候变化工作的新起点、新形势和新要求下，通过开展研究推进应对气候变化立法进程，为应对气候变化工作提供法律依据和保障十分必要和紧迫。

（一）需赋予碳排放峰值目标、总量和强度控制目标以法律地位，继续强化低碳目标引领。2009年中国提出，到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%－45%等控制温室气体排放行动目标，“十二五”“十三五”规划均将碳强度下降目标作为约束性指标纳入，并分解到地方加以认真落实。2015年中国又进一步提出，到2030年左右碳排放达峰并争取早日达峰等应对气候变化行动目标，目前正在抓紧制定落实2030年目标的实施方案，并研究提出2050年中国低碳发展战略和目标。这些控制温室气体排放的系列目标应及时纳入立法范畴，以法律的强制力保障实施。

（二）需明确温室气体排放权的法律属性及确权机制，为顺利推进全国碳排放权交易市场打好基础。全国碳排放权交易市场于2017年在法律法规缺失、实践经验有限、司法检验空白、监管体系不健全的情况下启动，启动过程中的未决问题不容忽视。应通过推进应对气候变化法制建设进程，明确碳排放权作为一种行政规制权的法律属性，发挥好碳市场作为一种奖惩性政策工具在促进减排中的作用。

（三）需分解落实温控目标、开展目标责任考核提供行政执法依据。国务院印发的“十二五”和“十三五”控制温室气体排放工作方案建立了中国温室气体排放目标分解落实考核机制。中国从“十二五”中后期开始，每年开展了省级碳强度下降目标考核工作。应将应对气候变化行政管理过程中行之有效的措施通过立法固化下来，建立长期稳定、有法可依的工作机制。

（四）需通过立法激励，提高应对气候变化基础能力。党中央、国务院高度重视气候变化问题，把应对气候变化作为中国经济社会高质量发展的重大战略和加快经济发展方式转变和经济结构调整的重大机遇。在投资低碳经济和低碳行政的要求下，为应对气候变化工作提供法律依据和保障的任务十分紧迫。同时中国是受气候变化影响最严重的国家之一，提高适应气候变化的能力，减轻气候变化带来的风险和损害也是一项非常重要的长期性、全局性工作。需通过开展立法建立应对气候变化的激励机制，全面提升国家应对气候变化能力。

（五）需以气候立法作为统筹国际国内两个大局，积极参与全球气候治理的重要途径。2016年9月全国人大常委会批准中国加入《巴黎协定》，习近平主席在二十国集团杭州峰会前亲自向联合国秘书长交存中国气候变化《巴黎协定》批准文书。中国温室气体排放总量大，全球占比高的现状短期内难以改变，国际压力居高不下且将长期持续。《应对气候变化法》对于提高中国作为《巴黎协定》缔约方的履约能力，切实维护核心利益，树立负责任的大国形象，缓解国际压力，营造国家发展的良好外部环境具有重大作用。

二、制定《应对气候变化法》的可行性

中国国家领导人在国际上多次强调要百分之百遵守《巴黎协定》，国内以生态文明入宪为代表，生态文明法治建设进入了前所未有的快车道。通过立法对减缓和适应气候变化工作建章立制符合实践发展方向，符合人心所向，出台《应对气候变化法》的时机成熟。

（一）立法基础扎实。中国在应对气候变化的法制建设领域已经取得了一定的进展，已制定和实施《清洁发展机制管理暂行办法》《中国清洁发展机制基金管理办法》《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》《节能低碳产品认证管理办法》《碳排放权交易管理暂行办法》，《碳排放权交易管理暂行条例》已提请国务院审议。近年来，应对气候变化领域的政策标准体系和环境司法制度不断健全，开展应对气候变化立法具有一定的下位法基础和政策制度支撑。

（二）地方先行先试。地方在应对气候变化和低碳发展的法规规章建设方面有所突破。青海、山西省已经出台了省级《应对气候变化管理办法》；四川、湖北及江苏省的地方应对气候变化立法进程正在稳步推进；南昌、石家庄出台了市级《低碳发展促进条例》；上海、深圳等地针对应对气候变化工作出台了专项地方法规。这些制度建设起到了促进中国应对气候变化工作的作用，也为其在国家层面出台《应对气候变化法》积累了经验。

（三）国际经验丰富。目前，英国、日本、墨西哥、欧盟、韩国、菲律宾、美国加州等国家（国家联盟）和地区已经通过了应对气候变化的专项法律，为其在法律体系下开展应对气候变化工作起到了根本保障作用。立法已经成为主要国家应对气候变化的重要抓手。然而中国目前尚没有专门应对气候变化的法律，国内围绕气候变化开展的相关工作只能依据本领域的政府规章和规范性文件、地方性法规等下位立法，以及环境保护、节约能源和循环经济促进等领域的法律法规，难以满足应对气候变化工作的实践要求，对如何实现温室气体排放峰值目标、温控目标及适应气候变化工作无法提供强有力的法律支撑。

(四)立法共识形成。随着社会各界对气候变化问题的了解不断加深，开展应对气候变化专门立法的呼声高涨。近年来社会各界包括专家学者、工商企业代表、“两会”代表不断呼吁应该将《应对气候变化法》尽早列入立法规划。公众不断增强的低碳意识为开展应对气候变化立法打下了良好的民意基础。低碳发展理念深入人心，各领域对气候立法的需求极为强烈。

(五)立法空间充足。近年来，中国生态环境领域的立法、修法突飞猛进。但在减缓气候变化方面，《应对气候变化法》因为具有“温室气体”这一独特的调整对象，与其他法律存在冲突的可能性较小；在适应气候变化方面，现有的农林、海洋、草原等相关领域立法成果关于气候变化预测预警机制、气候影响评估机制、气候灾害保险制度、防灾减灾等适应气候变化的核心制度缺失。因此，在中国国内法律体系中，《应对气候变化法》具有独立的法律主体和法律客体，调整独立的法律关系，充足的立法空间和独特的法律调整对象，具有单独立法的法理基础。

三、《应对气候变化法》的主要立法任务

2009年8月全国人大常委会《关于积极应对气候变化的决议》提出“要把加强应对气候变化的相关立法作为形成和完善中国特色社会主义法律体系的一项重要任务，纳入立法工作议程”。2015年《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》中进一步明确要“研究制定应对气候变化等方面的法律法规”。2016年《应对气候变化法》被列入了《国务院2016年度立法计划》中的“研究项目”。开展应对气候变化立法的过程既是将不断发展的实践经验凝炼为法律规则的过程，又是将各方面的不同立法意见凝炼为立法共识的过程。开展应对气候变化立法，应系统梳理总结国内应对气候变化实践进展，对实施效果好的制度予以引入，将滞后于实际的制度予以修正，将未完善的制度予以调整。

（一）明确国家应对气候变化管理监督体制

应对气候变化工作需要各级政府按照中央统一部署，不断加大依法推进工作的力度。应通过开展应对气候变化立法，构建国家统一管理和分工负责相结合的应对气候变化管理体制和工作机制，逐步健全温室气体排放控制监管体系，强化应对气候变化与生态环境保护相关工作的协同作用。同时，立法中应明确由国务院应对气候变化主管部门对全国应对气候变化工作实施统一监督管理，国务院其他有关部门和县级以上地方人民政府应对气候变化主管部门在各自职责范围内承担气候变化监督管理职责，为各级政府机关开展应对气候变化工作提供依法行政的依据。

（二）建立国家应对气候变化管理制度

在开展应对气候变化立法过程中，建议总结吸收中国应对气候变化实践和制度建设成果，参考国际立法及制度创新经验，将温室气体管理的“评价考核制度”“统计核算制度”“标准化制度”“信息公开制度”“总量控制制度”“核算报告制度”“排放权交易制度”“预测预警制度”“保险制度”等核心制度纳入立法视野。在立法技巧上，建议从应对气候变化工作本身出发，不涉及其他领域内部事项，对暂时不宜细化的内容只做原则性规定预留了立法空间，充分体现“综合型”“前瞻性”“导向性”“宣誓性”和“操作性”的立法特点。同时，建议《应对气候变化法》所涉内容除强制性措施外，还包括鼓励性、自愿性内容，力争通过立法建立起国内应对气候变化的基本制度体系，为相关工作提供法律依据和保障。

（三）强化应对气候变化的法律责任

应通过开展应对气候变化立法，为中国政府和行政相对人分别设定应对气候变化的法律责任。建议立法中规定县级及以上人民政府应当对辖区内的控制温室气体排放和适应气候变化工作负责，将应对气候变化目标完成和任务措施落实情况纳入生态文明建设考核目标体系和干部政绩考核体系，作为考核政府及其负责人工作业绩的内容。同时还应设定行政机关及其工作人员的监管失职责任。针对行政相对人，建议在立法过程中为重点温室气体排放单位设定报告温室气体排放情况、采取有效措施控制温室气体排放、按照规定清缴排放配额等法律义务，为核查机构规定真实、准确、完整开展温室气体排放核查的法律义务，也应设定“超额排放温室气体、排放报告数据不实”等行为的罚则。

根据中国现行立法程序，在开展应对气候变化立法过程中，需要对立法所涉重点问题予以说明，就涉及新增行政许可、影响重大公众利益的相关问题召开听证会，系统说明法律出台过程中对相关部门、机构、权利主体意见征求情况以及意见采纳情况。因此，建议紧扣中国应对气候变化工作实践，深化立法研究和调研，借鉴国内外相关立法经验，推进国家应对气候变化立法进程。