如何推进净土保卫战？

■文/ 王夏晖

作者单位：环境保护部环境规划院

党的十九大为中国生态环境保护勾画了清晰蓝图：到2020年，打好污染防治攻坚战，补齐生态环境短板；到2035年，生态环境根本好转，美丽中国目标基本实现。2016年5月，《土壤污染防治行动计划》（以下简称《土十条》）的印发实施，标志着党中央、国务院坚决向污染宣战的“三大战役”全面打响，系统开展环境污染治理的重大战略部署全面启动。大气、水、土壤三个“十条”实施以来的实践证明，三大行动计划的方向、路径、举措、目标、任务是科学合理的，针对性和有效性很强，社会公众也给予了积极的评价和肯定。但污染问题的形成不是一朝一夕，问题的解决也不可能一蹴而就。面对依然严峻的环境形势，如何系统谋划今后一个时期污染防治工作，抓紧补齐2020年全面小康环境短板，充分回应百姓群众的环境关切与优质生态产品需求，成为当前必须统筹谋划和系统解决的重大问题。相比大气、水污染防治，土壤环境管理的基础更为薄弱，污染问题更为复杂，解决的难度更大。生态环境部李干杰部长参加十三届全国人大一次会议时，就土壤污染防治工作提出要扎实推进净土保卫战。为落实党中央、国务院决策部署和生态环境部有关工作安排，需要统筹考虑、科学制定未来三年土壤污染防治攻坚战作战计划，明确工作思路和具体举措。

一、识别补齐突出短板，为净土保卫战打牢基础保障

从新中国成立之初的“以粮为纲”到今天的“舌尖上的安全”，土壤污染防治工作从无到有，逐步得到加强，但由于历史欠账较多，土壤污染防治工作仍面临一些突出短板，成为改善土壤环境的制约瓶颈，必须集中力量予以突破。

（一）基础制度短板，即土壤环境管理链条仍存薄弱和缺失环节。没有专门的土壤环境法律，是开展土壤污染防治工作的首要障碍因素。有关地方在处理土壤污染问题时，会涉及污染责任人的认定，污染状况调查评估、风险管控、治理和修复费用承担，新产生的、历史遗留的土壤污染治理责任分割等内容，亟须法律法规层面予以明确。虽然原环境保护部发布了《污染地块土壤环境管理办法（试行）》和《农用地土壤环境管理办法（试行）》，但仍属于部门规章性质，法律效力有限。经过多年努力，新制定的农用地和建设用地土壤污染风险管控两项标准即将发布，但配合标准实施的一系列技术文件仍需抓紧制定。此外，中国土壤污染状况调查结果反映的仅是国家尺度总体态势，尚不能作为污染土地具体落地划界的依据，需要通过详查进一步摸清家底。上述这些牵涉全局的基础工作和制度缺失，将会影响土壤环境改善成效，需要着力加以解决。

（二）思想意识短板，即对土壤环境问题缺乏客观统一认识。土壤生态系统自身的复杂性决定了土壤环境管理也是一门复杂科学。土壤生态系统与水环境、大气环境、自然生态环境相互影响，导致土壤环境管理经常要从多要素、多维度进行权衡考虑，否则难以达成预定目标。而不同的地方政府、不同的行业企业、不同的公众群体，对土壤污染问题的认识存在偏差。例如，对土壤污染，有的地方不以为然，置之不理；有的地方则存在恐慌，甚至要求彻底治理修复，恢复原状。此外，很多地方还存在着土壤污染防治就是靠“大投资、大治理”的思想，没有树立起风险管控、安全利用的基本理念。这些认识上的偏差和误区，会导致对土壤污染问题的重视不够、过度解读、过分纠错、资金浪费，甚至引发公众恐慌的社会稳定问题。

（三）能力支撑短板，即现有土壤环境监管体系相对滞后于管理实际需求。土壤污染防治职责涉及多个部门，是典型的跨部门管理工作。虽然按照《土十条》要求，已经建立部际工作协调机制，但“分多、合少”各自为政的局面仍未根本解决。例如，生态环境、自然资源、住房和城乡建设等部门在地块开发利用中“分工负责、各守一关”的全过程监管机制尚未全面落地实施。土壤污染防治工作专业性强，无论国家层面还是省、市、县，专业人员都很匮乏，一些省级环保部门至今还没有独立的土壤环境管理机构。很多地方对土壤污染防治的重要性都已有认识，但对于具体可操作措施尚不清楚，甚至沿用大气污染、水污染防治的做法，成效大打折扣。在科技支撑方面，现有的大部分土壤污染诊断、风险管控、安全利用、治理修复技术，或因照搬照抄、成效不高，或因流程复杂、难以操作，或因成本过高、难以负担，不适合大范围推广应用。适合中国经济社会发展阶段和土壤环境特点的区域化、易操作、低成本、效果好的技术体系尚未建立。

二、科学务实确定目标，为净土保卫战指明攻坚方向

净土保卫战的目标需要针对党中央、国务院和百姓群众近年来对土壤环境问题的主要关切来确定，不能脱离实际、急功近利，也不能过于保守、成效甚微。党的十九大描绘了中国到2050年的长远发展蓝图，而近期一个重要节点就是2020年全面建成小康社会。在当前全国人民奔小康和中国经济转向高质量发展的特定历史时期，针对历史遗留土壤污染问题开始集中显现、新的污染问题防范压力加大的实际，推进净土保卫战的目标应至少包括“守底线”“促发展”两个层次：

（一）守住农产品质量安全和人居环境安全两条底线。按照《土十条》提出的2020年目标，全国土壤污染加重趋势得到初步遏制，土壤环境质量总体保持稳定，农用地和建设用地土壤环境安全得到基本保障，土壤环境风险得到基本管控。各级政府、社会各界、普通百姓最为关心的是不要出现“镉米”“毒地”“血铅”等危害事件，让老百姓能够吃上安全的农产品、住上清洁土地开发的住宅。在制定净土保卫战作战计划、设定目标、确定任务时，就需要围绕这个底线要求，作为不可逾越的“红线”，传导到各级地方政府和企业，让其担负起应有的环境责任，使百姓民生得到切实保障。

（二）发挥促进经济转型和高质量发展的推动作用。土壤是各类污染物的最终受纳者，大气、水污染治理过程中，很大一部分污染物转移到了土壤环境，因此，土壤环境状况反映的是一个地区环境保护和污染治理的总体成效。根据土壤环境状况，特别是受污染土壤分布，通过污染物来源、传输途径分析，可以建立源-汇响应关系，以土壤环境改善倒逼污染源治理和产业转型升级，促进区域走绿色发展之路。近年来，国家大力实施“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带等重大战略，土壤作为经济社会发展不可或缺的重要资源，其环境质量势必深刻影响区域发展战略的推进落实。特别是这些重大战略涉及的省份，大多是中国经济活动强度较高、资源环境承载约束较大的地区，改善土壤环境质量对于促进中国经济转向高质量发展的意义更为重大。

在实现近期土壤污染攻坚行动目标、有效管控土壤环境风险基础上，更长远的一个时期，到2035年，则是要为“美丽中国目标基本实现”提供土壤环境安全基石，为经济社会实现全面绿色发展提供土壤资源保障。届时，土壤环境管理重点将由“补短板”“守底线”逐步过渡到为人民群众实现美好生活提供优质生态产品，促进生态系统服务功能持续稳定。

三、集力推进重点行动，为净土保卫战凝聚标志成果

未来三年，仍是各类环境问题集中凸显期，也是各类污染治理的集中攻坚期，针对土壤污染防治工作基础薄弱、支撑力量不足、管理体系欠缺较多的实际，想在短期内取得明显成效，必须有限目标、尽力而为，集中力量解决最急迫、关注度最高的土壤污染问题，守住2020年全面建成小康社会土壤环境安全底线。

（一）全面实施《土十条》，圆满完成党中央、国务院重大战略部署。作为新中国成立以来，国家首次推动的土壤污染防治专项行动以及环境保护领域三大战役之一，《土十条》出台实施的重要性和战略意义不言而喻。净土保卫战的实施，是全面落实《土十条》目标任务的具体行动，是支撑《土十条》全面实施的重要举措之一。以“受污染耕地安全利用率达到90%左右，污染地块安全利用率达到90%以上”为目标导向，分解任务、倒排工期、加强指导、强化调度，督促地方政府和有关部门全面落实。“双90%”目标牵涉到两大地类，重点是建立农用地分类管理体系和建设用地准入管理体系，核心是理顺部门职责、打通管理流程、制定责任清单、确立工作规则。随着国务院机构改革方案的出台，相关部门职责发生了一些变化，需要尽快理顺，确保主体明晰、责任到位。

（二）开展涉重行业污染源排查整治专项行动，从源头上管控“镉米”“镉麦”“血铅”发生风险。保护和改善土壤环境，要以有效切断污染来源作为基本前提，决不能“边治理、边污染”。针对社会广泛关注的“镉米”“镉麦”等农产品质量安全问题和“血铅”等人体健康危害事件，开展重点行业特别是涉镉行业的排查整治行动，充分回应公众诉求和守住农产品质量安全底线。公众对土壤污染的认识主要源于媒体对农产品超标事件的报道，从而引发对自身健康的担忧和恐慌，导致群体性环境事件。而引发上述环境危害事件的源头大多在排放重金属的重点行业企业。针对农用地土壤污染问题，需要根据其产出农产品超标情况，开展系统排查，明确重点区域，建立整治清单，对在产企业、关闭搬迁和历史遗留重点行业企业实施分类整治。对难以有效切断污染来源的农用地，要根据土壤污染程度和农产品超标情况，开展农用地土壤环境质量类别划分，实施安全利用措施或种植业结构调整、退耕还林还草等风险管控措施。

（三）构建建设用地全生命周期土壤环境监管体系，有效消除“毒地”隐患。关于建设用地土壤环境管理，《土十条》提出将土地供给、工程建设、环境监管三个环节整合到一个链条上，实行城乡规划、自然资源、生态环境等部门联动监管。从各地情况来看，上海建立了经营性用地和工业用地全生命周期土壤环境管理制度，河南省则要求城乡规划部门在控制性详细规划的规划条件中明确建设用地土壤环境质量要求，对疑似污染地块、土壤环境质量不符合相关规划条件的建设用地，不予发放建设用地规划许可证。从地块开发利用全流程来看，只要供地、建设、环保三个环节中的一个发挥作用，就不会出现类似武汉、常州等地的“毒地”开发事件。因此，打通土地供给、使用、退出等环节的土壤环境监管行政管理链条，实现各负其责、各守一关，是防范土地开发环境风险的有效手段，也是保卫人居环境安全的重要护盾。

（四）全面提升能力支撑体系建设和现代信息手段应用水平，提高净土保卫战实施成效。土壤污染防治是一项专业性很强的事业，首先要解决“没人”和“不专业”的问题，应限期对省、市、县三级从事土壤环境管理的行政和技术人员完成一轮相关法规政策、专业知识、实操技能培训，建立一支服务于土壤污染防治的专业化人员队伍。由于土壤污染治理修复的高成本，很多地方“谈土色变”。为解决这个问题，一方面是要改变“大治理、大投入”的思维方式，坚持以风险管控为主导思想，更多地采用成本较低的风险阻控、土地管制、用途调整等措施；另一方面，通过国家组织实施的技术应用试点项目，建立一整套适合中国国情和区域土壤污染特点的技术体系。土壤污染防治涉及面广，需要的信息量大，应充分运用大数据、信息系统、遥感、手持终端等现代信息手段，从“人海战术”中解脱出来，提高工作效率。同时，利用好信息公开对公众的正确引导、消除疑虑、科学普及的积极作用，针对重要政策的出台节点，提前做好解读和宣传，让公众充分了解国家在防治土壤污染方面作出的不懈努力和具体行动。