污染地块土壤环境风险管控体系亟待建立健全

■文/ 马妍阮子渊刘士清韩聪曹云者

作者单位：1.中国矿业大学（北京）；2.滨州市污染物排放总量控制办公室；3.中国环境科学研究院

随着中国经济社会的快速发展，工业化和城市化进程的进一步加快，土壤污染问题受到了全社会的高度关注。一方面，根据中国土壤污染状况调查结果，土壤环境状况总体不容乐观，但主体尚好，必须把更大精力投入到防止土壤污染蔓延上；另一方面，中国城市中心区域的扩张和改造过程中严格贯彻“退二进三”政策，大量原先位于城区的工业企业实施“关、停、并、转、迁”等措施，其遗留的污染地块将被再次开发利用，对二次利用过程中土壤及地下水的风险管控工作成为重中之重。

立足于中国国情，规范土壤环境风险管控体系是中国土壤污染防治行动的重要工作，也是建立健全中国污染地块管理体系中不可缺少的一环。本文对目前中国污染地块环境风险管控工作情况进行了简单的梳理。

污染地块土壤环境风险管控

以习近平同志为核心的党中央高度重视土壤污染问题，习近平总书记多次就土壤污染防治和相关立法工作做出过重要批示。2016年5月，国务院印发《土壤污染防治行动计划》（简称“土十条”），为中国土壤污染防治管控工作指明了方向和奋斗目标。

《土壤污染防治行动计划》将土壤风险管控工作分为三个阶段：（1）到2020年，土壤环境风险得到基本管控；（2）到2030年，土壤环境风险得到全面管控；（3）到本世纪中叶，土壤环境质量全面改善，生态系统实现良性循环。“土十条”在强调改善土壤环境质量的同时，强化了土壤污染风险管控的重要性，在解决土壤污染问题上形成了以预防为主、保护优先、风险管控为主体的基本思路。

图1 北京早期污染地块修复过程中风险评估方法使用情况 （注：根据20个地块修复数据的统计）

2017年6月，全国人大常委会审议了全国人大环境与资源保护委员会提交的《中华人民共和国土壤污染防治法（草案）》。本草案除对土壤污染防治主要制度进行总体设计，还提出了分类管理、风险管控等有针对性的土壤污染及其防治措施。

国家层面风险管控体系尚不完整

相比国外较早的使用制度控制、工程控制等手段对污染地块风险进行全过程管控，中国污染地块风险管控工作尚处于初步阶段，相关技术规范储备明显不足，国家层面土壤环境风险管控体系尚不完整，部分土壤污染风险评估工作只能依据地方标准、国外技术导则或者当地土壤环境本底值开展。

有关学者于2016年的不完全统计结果显示，早期污染地块风险评估工作大多参照土壤环境质量标准，如《土壤环境质量标准》（GB 15618-1995）和《展览会用地土壤环境质量评价标准（暂行）》（HJ/T 350-2007）。对于土壤环境质量标准中未涉及的污染物，则主要参照美国、荷兰等国家相关技术导则（见图1），仅有部分选用了原环境保护部于2014年发布的《污染场地风险评估技术导则》(HJ 25.3-2014)进行风险评估。但该导则未确定不同类型污染物筛选值的具体评价标准，造成了土壤风险评价中的不确定性，给评价者、决策者和监管者带来了很多风险评估上的困惑。

针对这一情况，2017年7月1日，原环境保护部实施《污染地块土壤环境管理办法（试行）》，其第四章明确规定了污染土壤风险管控的一般要求——“对暂不开发利用的污染地块，实施以防止污染扩散为目的的风险管控。对拟开发利用为居住用地和商业、学校、医疗、养老机构等公共设施用地的污染地块，实施以安全利用为目的的风险管控”。办法的制定实施填补了中国现行环境保护体系中缺少对污染地块土壤环境管理方法的漏洞，为污染地块、疑似污染地块相关环境保护监管工作和土壤污染防治立法工作提供了支撑。

2017年8月31日，原环境保护部办公厅发函就土壤污染风险管控标准向有关部门征求意见，并发布《土壤污染风险管控标准 农用地土壤污染风险筛选值和管制值（试行）（征求意见稿）》与《土壤污染风险管控标准建设用地土壤污染风险筛选值（试行）（征求意见稿）》。在农用地方面，对影响农产品质量安全的5种重金属污染物以及影响农作物生长的3种重金属污染物制定了风险筛选值；在建设用地方面，结合行业生产特征、污染物理化和毒性性质，将污染物项目分为10个大类，并制定了相关土壤污染风险筛选值。

这一系列土壤污染风险管控政策（见表1）的出台，从制度层面上为不同领域的土壤环境风险管控、相关管理措施提供了依据。但仍较为笼统，在具体实施过程中缺乏具有可操作性的细则和有威慑力的责任追究条款。因此，从中国国家层面来说，亟待出台正式的《土壤污染风险管控标准》及配套体系，为中国污染地块风险管控工作提供相关技术标准的支撑。

表1 近期中国发布与污染场地相关的环境管理文件汇总

表2 部分省市污染地块风险管控类技术标准

地方层面风险管控技术规范相继出台

在地方层面上，由于早期中国国家层面相关土壤治理及管控技术规范的缺失，一些污染地块治理修复及风险管控工作启动较早的省市，在实际工作过程中总结并出台了相应的地方级技术规范作为补充（见表2）。

北京市是中国污染地块修复工作开展较早且修复工程数量较多的城市之一。早在2011年8月，北京率先发布了《场地土壤环境风险评价筛选值》（DB11/T 811-2011），为多个省市不同类型污染地块开展土壤风险筛选工作提供依据。此外，北京市还陆续出台了多项相关地方标准，初步建立污染地块修复管理体系和环境管理工作机制。2018年3月16日，北京市发布《北京市土壤污染治理修复规划》，在规划中分析了北京市目前土壤环境现状及存在的问题，并结合土壤详查结果，按用地类型、污染程度等不同情况提出分类分级管控措施，对重点超标地区开展控制与防范，探索建立污染地块土壤治理修复全过程风险管控机制，为下一步确保京津冀协同发展的土壤环境安全提供了科学指导。

上海市在2016年12月出台《上海市土壤污染防治行动计划实施方案》，强调企业源头管控，推进清洁生产审核和技术改造，防止对土壤环境的污染和危害，又针对企业“关、停、并、转、迁”过程中可能发生的土壤及地下水污染做了防范工作。2018年，上海市实施了这一行动计划，对农用地和建设用地土壤污染情况进行详细调查，并对土壤环境的质量进行更加全面、详细的布控。

同样2016年12月出台的《浙江省土壤污染防治工作方案》，对污染地块要求确定环境风险等级并加强开发利用监管，严抓土地收储和流转、规划选址等环节的审查把关，从制度控制的角度，对暂不具备开发利用或治理修复条件的地块禁止或限制开发。2018年1月，《浙江省土壤污染防治2018年工作计划》发布实施，浙江省从农业、工业和生活污染多方面入手抓管控，目标在2018年完成重点企业的基础信息调查、地块环境风险筛查，基本确定采样调查清单和布点方案，并完善土壤环境监测网络。

此外，重庆、广东、福建等地的土壤污染防治工作中也均对污染地块风险管控做了安排。但是，这些方案偏宏观层面管理，各地土壤污染情况不一，风险管控能力不同，需要根据地方土壤特点进一步明确风险评估采用的模型与参数。

污染地块土壤环境风险管控体系完善的几点建议

（1）法规标准体系尚需进一步完善。随着中国《土壤污染防治法》以及相关法律法规立法进程的推进，中国各省市过去制订的污染地块地方标准可能已不能较好地适应新形势和新要求。因此，各省市有必要在前期土壤污染详查工作的基础上，研究与之相配套的相关法规标准与政策，为全面深入开展土壤污染防治工作提供制度保障。

（2）要重视污染地块土壤环境风险管控的综合性。土壤修复是跨学科合作的综合性工程，在实际污染地块修复过程中，一方面，中国目前土壤污染异位修复技术应用较为广泛，但异位修复技术有时去除效果不理想或易造成二次污染；另一方面，为了节省修复费用，往往只强调土壤污染，而对地下水的污染重视不足。此外，现有土壤污染修复技术往往只强调解决目标污染物，而对修复过程中土壤生物多样性以及土壤原生环境的关注不足。如果修复后的土壤要达到耕地标准，那么一定要做土壤微生物评估及土壤微生物修复，以保证修复后的利用效果。

（3）需重视污染地块土壤环境风险管控的连续性。目前，中国污染地块修复全过程监管框架尚未建立，对土壤环境风险管控工作重视不足，另一方面对污染地块修复后再利用情况缺乏后续的管理计划，不仅使地块修复过程施工方与责任方无法科学、有效地评估场地风险，难以保证修复质量，而且环境监管部门无法系统、规范地开展风险预警及管控工作。因此有必要建立覆盖地块“日常使用—修复过程（修复前、修复中、修复后）—再次开发”等不同阶段的全过程监管体系。

（4）培养污染地块土壤环境风险管控专业人才，为污染地块环境风险管控工作提供更好的人才储备。不同于一般的工程项目，污染地块治理具有污染物复杂、修复技术复杂、极强专业性等特征，因此污染地块的风险管控工作比一般工程项目更为严格，对管控人员提出了很高要求。此外，不同修复技术的风险管控要点又不尽相同，普通的风险管控人员往往不具备这种能力，需要进行专门培养，以保证土壤治理风险管控工作顺利进行。