行政事业单位行政行为内部控制框架体系的思考

任丽艳

一、行政单位概念及内部控制必要性分析

行政事业单位是事业、行政两种单位的统合称呼，其属于国家单位，担负着国家重要管理职能，负责对社会进行各种职能管理，同时对一些执法行为进行监督履行。一般来说，事业单位和企业不同之处，在于它包含一些公务员工，事业单位是国家的分支结构，例如公立学校，就是最具代表性的国家行政事业单位之一。事业单位的作用很大，很多社会需要都在它的管理范畴内，例如社会福利的增进,文化、教育科学及卫生服务的提供，我们也可以把行政事业单位看成一种社会组织，但同一般组织不同点在于，其不是为了盈利，也不是将经济利益视为管理目的，它只为了履行相应的职责，服务国家、社会和人民，而且它的财政拨款也来源于国家，国家通常都会选择进行全额拨款。由此可见，行政事业单位无论是社会身份、所处地位，还是它的管理内容，都是影响力巨大的，同时影响到国家事业的发展，因此，进行行政事业单位内部控制管理十分必要。

二、行政单位内部控制的特殊性及主体范畴界定

普通企业制定行为控制的主要目的，是基于市场利润和发展要求，而行政事业单位则是为了公共服务的提供，其依靠国家财政拨款，只要进行收支平衡的保持就可以，不需要考虑进行任何利润价值的创造，唯一考虑的是进行良好社会服务的履行，即使其实施内部控制，也是基于外部环境压力，而非来自于单位内部压力，这也是它的特殊性所在。行政单位的上辖部门是各级政府，而且可分为广义、狭义两种范围，因为它的机构类型包含行政、团机关及党在内的多种类型，所以虽然广义上范围广阔，但狭义上也可以简单代表政府部门（本文不作具体分类）。我国行政事业单位的范畴界定，都是以非盈利部门为基础性质的国家特殊组织类型，包括三种，即经营性、公益性、行政事业单位。

三、单位层面内部控制框架体系内容

（一）行政文化倡导机制。基于非盈利目的，很多行政事业单位的文化表现，都建立在公务人员价值取向以及自身的单位风气上，如，拒绝不良行政氛围、财务腐败、官僚行政问题，都是不得出现的，所以，通常行政事业单位想要进行职能的正常服务、履行，就必须具备强制性，这也是基本要求。所以首先，行政事业内部控制框架中，应当有核心业务活动，即对风险行为、效率加重关注。同时加强违规行为的惩戒，最好实现从“防”到“引”的优质变化，应当重视行政文化的培养，让人员可以在社会责任感之下，进行自我行为完善，为人民服务而尽职尽责。

（二）信息公示平台。很多行政事业单位出现问题，都在于信息沟通不足上，因为行政信息得不到透明化公布或传递，投诉机制又具有缺陷，对政府形象产生了严重的影响，使人民、政府之间的联系渐渐疏远开来，不利于经济发展，更不利于社会稳定。所以行政行为内部控制中，通常都会对重要文案，进行行政信息的完整收集与流程记录，并通过准确及时的公示形式发布出去，如此一来，行政信息就更具权威性特征，人民可以合理投诉与反馈，政府和人民关系得到了及时的调整，重新建立良好信任。

（三）绩效考核制度。很多对行政事业单位执行过程，进行财政审计、监督识别的机构，具有系统性缺陷，所以有效性控制在这里变得十分关键，对于行政事业单位内部人员活动的控制，堵塞漏洞，有利于行政事业单位得到主观能动性强化，从而实现自我行为的统一、约束。很多事业单位已经开始建立了具有规范性的核心业务框架，并且通过相关反馈机制、担职人员进行了效果评价，希望通过这样的方式激励公务人员，充分发挥服务角色，对自身价值进行定位的同时，继而进行整个自我行为控制过程的完善。

四、业务层面内部控制框架体系内容

（一）政策制定内容。主要对不特定行政管理目标，展开行政行为约束，首先在制定政策时，就十分注意内容的设计与流程控制。主要内容是通过公众参与及部门讨论的方式，融合一些专家的评估意见，进行集体会议研究，最后进行制定好的政策公告。具体内容顺序有立项、起草、审查、决策与公开告示。进行政策决策时，可能会存在一定外部风险，例如社会预期重大变化及国家思路在改革方面的重大调整，前者风险等级并不高，属一般等级，后者为重大风险等级。

（二）行政处罚内容。行政处罚行为，主要体现在职权范围内，进行对违反法律、规定等的犯罪行为人，进行的行政行为制裁。这种手段即属于行政事业单位对违法行为的一种承接，也属于对社会公平、公正、公开原则的适度维护，一般内容流程的设计内容都会包括处罚流程设计、控制目标、关键措施及主要风险等部分的设计。过程为立案、调查、通知、听证、处罚决定、送达、执行及结案进行相关归档。

（三）行政强制内容。行政强制是指基于快速、有效进行关键证据损毁防止的目的，以及针对一些具有特别危害行为，进行的危险行为控制，避免其继续扩大不良影响范围。是行政事业单位依照国家管理服务目标，而进行的管理权力的强制行使，内容也包括三部分，首先是决定，然后是实施、最后为强制执行行为的结束。实施中还包括一系列细节内容，例如陈述申辩、告知及期限、保管等，这里不再详细赘述。

（四）行政审批内容。行政事业单位经常会把行政审核、批准一起结合使用，也就是审核、审批一起进行就是得到了行政认可。申请人合法真实行为的一种认证方式，行政单位扮演审核人角色，流程包括行政批准、单位同意、依法批准从事资格。受理过程期间可能还会出现复核、会签等步骤。

（五）行政确认内容。行政确认是行政单位对证明申请人法律地位的形式确认，通常承认资格的主要方式有书面形式。行政单位一般都是按照不同申请动因，对申请人的申请行为进行两种行政确认，流程有受理、审核、复审、决定及送达。

总结

行政单位的机制特殊性不言而喻，本文基于理性分析角度，进行的行政事业单位内部具体业务流程控制内容框架的具体内容分析，不但阐述了多种层面业务的步骤流程，表明行政事业单位控制体系的主要管辖细节，同时给更多相关人员带来对我国行政事业单位内部多样化控制内容的了解结汇，并从中引发多项思考，进而推动我国行政事业单位内部行为控制机制边缘性问题的发展研究，希望其得到更多内容的修补完善，使其体系框架的内容不断扩充与发展。