郑秉文：社保改革加速推进的“新风口”

文·图／本刊记者　刘洪清

民生保障的幸福感、获得感和安全感

人物简介郑秉文，第十三届全国政协委员，中国社会科学院世界社保研究中心主任，中国社会科学院美国研究所研究员、原所长。

记者：作为新任全国政协委员，您有何体会和感受？请您对2018年政府工作报告中的民生保障部分进行分析和解读。

郑秉文：我长期从事社会保障理论研究工作，作为新任全国政协委员，将积极为社会保障事业发展建言献策，参政议政，履职尽责。

2018年政府工作报告有很多亮点。民生保障领域的内容非常全面，数据也非常翔实。在过去5年的工作回顾和今年的工作建议中，都有一部分阐述民生保障的内容，社会保障工作在整个政府工作报告中占有一席之地。在2018年工作建议中有以下几个亮点：一是启动新的三年棚改攻坚计划，并且把新就业无房职工、外来务工人员纳入保障范围；二是提高个人所得税起征点，这是实实在在能够提高人民幸福感、获得感和安全感的重大举措；三是提高基本医保和大病保险保障水平，居民基本医保人均财政补助标准再增加40元，一半用于大病保险；四是积极应对人口老龄化，发展居家、社区和互助式养老，推进医养结合，提高养老院服务质量。居家养老是未来的主流养老方式，互助式养老是一个新的提法，与以往有所不同。另外，医养结合再次提及，充分考虑到了人口结构逆转的趋势，提高养老院服务质量的重点是推进医养结合。

“三老”人群急需关注

记者：中国人口老龄化发展十分迅速，到2050年我国老年人口将超过4.4亿，大约每3个人中就有一个老年人。如何应对老龄化问题，对此您有哪些思考和建议？

郑秉文：当前和未来人口老龄化趋势是非常严峻的。但就眼下来看，矛盾最突出和最艰难的老年群体主要有三类：失独老人、城镇空巢老人、农村留守老人，这里简称“三老”群体。改革开放40年来，“三老”现象是中国特定经济发展阶段一个独有的社会问题，这是任何国家都不曾遇到的一个特殊的社会问题。

我认为，应在国家有关层面建立一个“三老服务协调机构”，并建立和提供四个方面的工作机制：

一是借助快递行业的优势，在全国建立一个由快递员网络组成的“三老”顺访报警机制，入户掌握“三老”日常生活的重大变化。二是借助物业公司的优势，由物业公司为“三老”建立一个与其子女亲人定时联系机制，并能提供一定的登门服务。三是借助专业化的养老服务机构优势，以社区为单位向需要服务的“三老”群体提供简单的医疗护理登门巡诊机制。四是在基层政府街道层面建立一个行政管理机制，实施归口管理，负责建档立案，统筹“三老”服务机制的提供和监管。

建立“三老”服务提供机制应以公共采购和委托管理等方式为主，对签约企业给予一定的财税优惠政策，这既可激励大力发展市场化养老机构、民办非企业机构、非政府机构，又可为扩大就业作出贡献。

尽快一揽子解决“三老”问题十分迫切，可以大幅提升老百姓的幸福感和获得感，让老年人分享经济高速发展的社会成果，可以编织一个社会安全网，使之成为国家治理体系的一个重要组成部分，有利于社会稳定。可将筹建“三老”服务协调机制作为积极应对老龄化的一个“抓手”或“突破口”，针对中国国情，探索制订具有中国特色的“积极应对老龄化”的中国方案，随着时间的推移，将“三老”服务协调机制逐渐覆盖到全体老年人。

全国统筹实现越早，改革阻力就越小

记者：“十三五”规划提出实现职工基础养老金全国统筹，今年的政府工作报告提出，建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度。您认为中央调剂制度和全国统筹的关系以及实现路径是什么？

郑秉文：事实上，“十三五”规划就已经提出实现职工基础养老金全国统筹，而中央调剂制度就是第一步。根据人社部的设想，要进一步巩固省级统筹，从建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度起步，通过转移支付和中央调剂基金在全国范围内进行补助和调剂。在此基础上，尽快实现全国统筹，逐步形成中央与省级政府责任明晰、分级负责的基金管理体制。

统筹层次是社会保险基金流的管理、核算、收入、支出的层级，就是我们平时说的基金统收统支。当前统筹层次不高，有受财政分灶吃饭体制的影响，但不是根本原因。其实，工伤保险已有先例，如西部有一个省的统筹层次从县市级提高到省级，在一两年就基本完成。我期望的最理想的状态是一步到位实现全国统筹。实现全国统筹的时间越早，改革阻力就越小；改革越晚，利益就越固化，改革的阻力就越大。如果设立一个期限较长的中央调剂金制度，那么，以后的改革面临的问题就更多了，利益就更固化了。当然，在全国统筹实现过程中也可能会面临基金收入减少的风险，但我们有很多手段可以规避这种风险。即使全国统筹的基金收入略有减少，相比现在统筹层次低下，财政资金大量介入的代价要小得多。如果一步到位困难，设立调剂金制度作为过渡，一定要设置过渡期的时间表和路线图，使老百姓有预期。

从社会保险法最终走向社会保障法是社会立法的必然

记者：社会保险法自2011年实施以来，对于促进我国社会保险改革起到了非常重要的作用，但也存在着一些问题,亟待修订。您今年的提案对社会保险法修订提出了哪些建议？

郑秉文：我们一直在谈如何进行保障体系建设，我认为关键是八个字：立法先行、及时修订。

首先，有些制度已经合并，原有名词概念和制度形态已不存在。例如，“新型农村社会养老保险制度”和“城镇居民社会养老保险制度”这两个制度已合并为“城乡居民基本养老保险制度”；再如，“新型农村合作医疗制度”和“城镇居民基本医疗保险制度”已合并为“城乡居民基本医疗保险制度”。

其次，有些制度已经建立，原有模棱两可的表述已显得不合时宜。例如，社会保险法规定“公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法由国务院规定”，目前机关事业单位养老保险制度改革已经实施；再如，社会保险法规定“社会保险基金在保证安全的前提下，按照国务院规定投资运营实现保值增值”，但基本养老保险基金投资管理体制已建立起来并实际投资运行；再如，社会保险法并没有对长期护理保险作出规范。

此外，有些重要规定已显得落后，需要重新讨论并作出符合世界改革潮流的规定。例如，关于“达到法定退休年龄时累计缴费不足十五年的，可以缴费至满十五年，按月领取基本养老金”的规定，关于养老保险“个人死亡的，个人账户余额可以继承”的规定，关于医疗保险“达到法定退休年龄时累计缴费达到国家规定年限的，退休后不再缴纳基本医疗保险费”和“未达到国家规定年限的，可以缴费至国家规定年限”的规定，关于“社会保险经办机构的人员经费和经办社会保险发生的基本运行费用、管理费用，由同级财政按照国家规定予以保障”的规定等等，显然需要统一认识，确立新规范，推动全面深化改革。

同时，有些规定始终悬而未决。例如，关于基本养老保险实现全国统筹、其他四项保险实现省级统筹的规定，社会保险基金预算制和建立养老金正常调整机制的规定，建立社会保险信息公开披露机制和建立社会保险监督委员会的规定等等。

最后，对适时修订社会保险法应作出明确限定。及时修订社会保险立法，这是发达国家通行的一个做法，很多国家几乎每年都根据改革进程修订立法，以彰显法治国家的本质。在社会保险法中应对其修订规则作出明确限定。及时修订社会保险立法，既可推动社会保险改革，也可为将来制订社会保障法积累经验。制订一个全面的、既包括缴费型社会保险，又包括非缴费型社会福利的社会保障法是一个终极理想，这正是美国制订长达几百万字的社会保障法以克服部门博弈、防止行政管理效率低下的经验之所在，就是说，从追溯性逐渐走向现实性，从原则性逐步走向可操作性，从社会保险法最终走向社会保障法，这是社会立法的一个必然。

链接

全国政协委员郑秉文部分民生保障提案：《关于建立“三老”服务协调机制的提案》《关于尽快建立基本养老保险精算报告制度的提案》《关于税收递延型商业养老保险试点需要注意几个问题的提案》《关于尽快修改社会保险法的提案》。