特色小镇集体经营性建设用地入市的现状、创新模式与路径优化

罗珊

天津商业大学 公共管理学院,天津 300134

特色小镇是指相对于独立市区，具有明确产业定位、文化内涵、旅游价值和一定社会功能的发展空间平台[1]。由于规划面积通常限制在3 km2以内，“农转用”增量建设用地开发受限，因此存量集体经营性建设用地对于建设特色小镇具有重要意义。2015年7月，国土资源部全面启动33个区县的农村土地制度改革三项试点，其中多个试点区县包含国家重点培育的特色小镇；2016年10月，住房和城乡建设部公布中国第一批特色小镇名单，其中6个坐落于改革试点范围，结合浙江德清、北京大兴等地的特色小镇已取得的突出改革成果来看，特色小镇已成为集体经营性建设用地入市的“排头兵”。本文研究特色小镇集体经营性建设用地入市的制度环境与现状特征，分析创新模式实例的优劣势，对其入市路径进行优化选择。

1 特色小镇集体经营性建设用地入市的制度环境

1.1 阶段性政策

入市制度路径首先应考虑制度导向，在已有的社会制度框架内采取有效的疏通措施才能在更广的层面上扩大制度框架的包含性。《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》、《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》等政策的出台，将农村土地制度改革推向了实质性探索阶段。银监会联合国土资源部制定的《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》选取了15个县（市、区），开展农村集体经营性建设用地入市和抵押贷款试点工作。2016年9月，国土资源部召开协调推进会，宣布将集体经营性建设用地入市改革扩大到33个试点地区，这标志着改革进入了统筹推进阶段。

1.2 多样化途径

要遵循制度框架的包含性要求，相关政策必须支持多样化的入市途径。除一级市场能出让、拍卖土地外，2017年1月《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的试点方案》等政策文件鼓励市场转让、抵押土地。集体经营性建设用地进入一、二级土地市场的方式主要有三种：土地经界符合规划并确定在本村使用的可就地入市，不需要经过整理再开发；不对本村直接使用的，可按计划调整到本县域内的产业集中区入市，即调整入市；符合规划用途的城中村整理改造后，将其土地投放到市场进行交易属于整治入市。特色小镇的建设范围分布在发展不均衡的区域，只有因地制宜才能优化改革路径。

2 特色小镇集体经营性建设用地入市现状特征

2.1 特色小镇集体经营性建设用地的入市规模

政策梯度将特色小镇区隔为两个部分，但实际入市交易状况与政策试点布局存在错位，如图1所示：政策梯度第一部分与入市第一梯度的试点所在区域的重合度为28%；政策梯度第二部分与入市第二梯度的试点所在区域的重合度为40%；政策梯度第二部分与入市第三梯度的试点所在区域的重合度为27%。梯度错位表明，农村集体经营性建设用地入市改革并不局限于15个试点，只要具备入市条件，其他试点均可将集体经营性建设用地作为商服用地、工业用地等出让、出租、拍卖。可以推断：一是相关改革政策促成了梯度化市场分布格局，起到了以点带面的引导作用；二是政策梯度的试点实际交易规模由各地区的发展水平和改革推进程度决定。

图1 特色小镇的政策布局Fig.1 The policy layout for characteristic towns

截至2017年4月底，全国共有278宗农村集体经营性建设用地入市，特色小镇集体经营性建设用地的交易规模大小不等，部分地区相差甚大。按照有无交易案例以及市场发育程度等标准进行划分，除辽宁海城、与西藏曲水、青海湟源缺乏典型特色小镇之外，其余30个试点地区特色小镇的入市情况形成如下市场梯度分异：首先，关于市场梯度主要分为三个梯度进行分析，第一梯度中以河北省定州市冀家营葡萄小镇为例，在一级土地市场交易量/二级土地市场交易量和入市途径三项指标中均无明显数据；其次，在第二梯度中，以天津蓟州区下营镇/江苏省常州市礼嘉镇/浙江省义乌市陆港小镇等为例，其在一级土地市场交易量中各小镇交易亩数的差异较大，如下营镇为6.376亩，而礼嘉镇则为10.8045亩，而在入市途径中，则以挂牌出售/租赁和协议出让和抵押等方式为主；最后第三梯度中，以北京市大兴区和甘肃省陇西县首阳镇等为例，在一级土地市场交易量中仍表现为亩数差异较大，如大兴区为410.05亩，首阳镇为16.5亩，而在入市途径中则出现了转让途径（表1）。

表1 典型特色小镇集体经营性建设用地的市场规模分异Table 1 The market scale differentiation of collective commercial construction land in typical characteristic towns

梯度Gradients典型特色小镇Typical characteristic towns一级建设用地市场交易/亩First class construction land market trading/mu二级建设用地市场交易量/亩The secondary construction land market trading/mu.入市途径Pathway黑龙江安达市田园牧歌小城上海市松江区车墩镇安徽省金寨县梅山旅游小镇福建省晋江市深沪镇、金井镇江西省余江县雕刻小镇山东省禹城市辛店镇陕西省西安市通远镇云南省大理州喜洲镇西藏自治区曲水县— —第二梯度天津蓟州区下营镇江苏省常州市礼嘉镇浙江省义乌市陆港小镇城西街道河南省长垣县祖厨小镇广东省佛山市南海区大沥镇、狮山镇湖北省宜城市流水镇湖南省浏阳市大瑶镇广西自治区北流市新圩镇海南省文昌市东郊镇重庆市大足区龙水镇、宝顶镇四川省郫都区德源镇四川省泸县天兴镇宁夏自治区平罗县城关镇、头闸镇、姚伏镇新疆自治区伊宁市潘津镇6.376 10.8045 6.2025 598.65 47.5188、993.1236—3.18—5.7388 2.52、110.54 11.68—5.57、2.91、5.54 2.8 1.1—41.562— —2.45— —挂牌出让挂牌出让挂牌出让协议出让协议租赁挂牌出让租赁拍卖挂牌出让拍卖挂牌出让挂牌出让挂牌出让拍卖协议出让第三梯度协议租赁挂牌出让拍卖协议出让抵押总计 33 2287.8442 104.53北京市大兴区浙江省德清县莫干山镇贵州省湄潭县回龙村、茅坪镇甘肃省陇西县首阳镇青海省湟源县前沟村410.05 16.5 19.78 0.6 27.76 20 6.06 4.998 0.6 27.76

由此上表，进一步分析，我们则可以得到这样的结论:

有的土地交易量多达993亩，有的却不足1亩，多数入市主体持谨慎态度，说明改革有待继续深入；挂牌出让、租赁、拍卖、抵押等多种交易方式反映出相关政策所强调的多元化途径成功落地实施；第一梯度12个试点小镇多位于经济欠发达区，政府已明确制定入市相关政策，搭建入市平台，但尚无入市案例；第二梯度交易实例进入一级或二级建设用地市场，说明前期准备足以启动入市程序；第三梯度在一、二级土地市场均取得成果，在出让、租赁的同时还积极促成抵押土地使用权。

2.2 阶段性政策推动形成入市梯度

探索阶段政策将特色小镇区隔为两个部分，第一部分18个试点没有入市案例，与表1第一梯度的相同试点有8个，重合度为44.44%；第二部分15个试点有入市案例，与表1第二梯度相同试点为6个，重合度为40%，同时与表1第三梯度相同试点有4个，重合度为26.67%。显然试点小镇与探索阶段政策的梯度基本一致，据此推断：一、探索阶段政策促成了梯度化市场分布格局，起到了以点带面的引导作用；二、统筹推进阶段政策推动其他试点积极入市。

2.3 确权颁证促进存量土地整理入市

经查验，第一梯度无相关数据是由于多数小镇处于以确权、登记、颁证为主的准备阶段：村一级农民集体所有的土地，确权发证给村一级农民集体；村民小组集体所有的土地，确权登记发证给村民小组一级农民集体；乡(镇)农民集体所有的土地，确权登记发证给乡(镇)一级的农民集体。确权颁证严格摸底排查土地的四至经界、利用现状、权属关系等，最终通过省级验收，为入市奠定坚实基础。相比之下，第二、三梯度的特色小镇更重视整合碎片化土地、整理与储备可利用土地，如南海区成立了区、镇两级集体土地整理储备中心对存量用地加以整合开发。

2.4 土地二级市场亟待加强金融支持

第二、三梯度表明特色小镇二级土地市场有交易案例，但规模仅占一级土地市场总规模的4.57%，可见仍需鼓励金融体系加大对集体经营性建设用地市场的支持力度。其中，商业银行极少参与农村土地流转，产生抵押贷款交易事实的特色小镇多向农业银行或农村信用社申请贷款，如2015年8月，莫干山镇一宗地块入市出让，之后因酒店融资需求而办理了全国首宗抵押权登记，农业银行德清支行为该宗地块发放了全国第一单贷款，实现了集体经营性建设用地与国有建设用地同等抵押。德清县随后引入风险防范机制和相关改革容错机制，以吸引商业银行的金融支持。

3 特色小镇集体经营性建设用地入市的创新模式

3.1 两项改革的有机融合模式

第二梯度义乌市于2016年10月创新推出“集地券”，将闲置、废弃或抵消的建设用地先实施复垦，验收合格后形成相应的建设用地指标，用于宅基地改革，允许银行质押。2017年义乌市政府工作报告明确指出，要加快形成“集地券”，推动集体经营性建设用地入市。重庆大足区的“地票”制度为有机融合的改革模式提供可靠入市案例：宝顶镇东岳村将原有偏远、闲置、零星分布的110.54亩存量集体经营性建设用地复垦形成“地票”，集中到区位优势明显的产业集中区，用于打造石刻文化旅游项目[2]。宅基地改革与集体经营性建设用地改革措施的有机融合有效盘活农村存量建设用地，实现土地增减挂钩，但该模式缺失后续增值收益分配环节[3]。

图2 义乌和大足区的用地规划Fig.2 The projects of lands in Yiwu and Dazu Districts

3.2 北京大兴镇级统筹模式

第三梯度大兴区的特色小镇已初步建成“一轴多点网络化”格局。西红门镇示范性项目“鸿坤金融谷”采用以集体土地入股、持续分红的模式，授权给具有法人资格的土地专营公司进行用地报批、入市交易、收益分配等，通过进行乡镇土地资源公平配置的统筹，确保镇域内收益平衡，各村共享土地发展权。但由于区位差异不可能完全消除，若具有较高地价的土地一味“被平衡”，市场机制对农民入市意愿的激励作用将明显削弱。

总之，两种模式各有其优势，也各有其缺陷，下面通过表格及图表进行具体体现。

表2 各创新模式的优势及劣势Table 2 The advantages and disadvantages of innovation models

图3 大兴区特色小镇建设规划Fig.3 The construction planning of characteristic towns in Daxing District

4 特色小镇集体经营性建设用地入市的优化路径

4.1 整备存量用地，完善城乡土地市场的流转程序

准备阶段可进一步完善土地整备制度，建立农村建设用地的土地银行，开发、储备、供应存量用地，并辅以专业市场中介组织提供法律咨询、土地经纪等服务。同时完善城乡统筹的土地市场流转程序，首先从法律上确认村民小组、村集体、乡镇集体的产权主体法人地位，并对土地专营公司等中介机构进行资格认证，防止土地托管方的经营水平良莠不齐，造成集体经济损失；在地价评估环节，应明确集体经营性建设用地分等定级体系，逐渐摆脱依赖国有建设用地市场作为参考对象；规范使用权再流转程序以及收益分配机制。

4.2 建立共享机制，加强特色小镇的产业联动

随着调整入市相应措施的广泛使用，理应建立相关主体之间的收益共享机制，可设置一定比例的股权分配制度，确保入市主体置换后的增值收益公平分配。此外，由于区域经济影响综合改革的地区均衡程度，特色小镇可采取产业联动模式，发挥“互联网+”等新型、高端业态的功能优势，改变特色小镇仅依靠本地特色产业单打独斗的局面，改善入市所需的区域经济环境，一则吸引更多社会资本进入金融领域，为建设用地市场提供资金保障，二则增加经济发展的用地需求，释放特色小镇集体经营性建设用地的入市潜力。

4.3 防范金融风险，推进城乡统筹的不动产税制

金融领域可以借鉴德清县的实践经验，建立风险基金等风险防范机制，增加金融产品，拓宽融资渠道；此外，为调节农村集体经营性建设用地市场收益的再分配，理应配备城乡统筹的不动产税制度。应首先将农村集体土地纳入税收范围，包括再流转环节；其次，应逐步以土地税收科目取代土地费用；再者，在扩宽税收范围的同时简化税制。

5 结语

特色小镇的集体经营性建设用地入市状况反映出农村土地制度改革的阶段性政策实施效果、入市方式与途径的社会经济效益，创新土地流转模式和运营途径，但在入市的前期、中期、后期都存在不同类型、不同程度的制度约束问题。在土地流转的制度程序上，政府首先应统筹并完善土地流转制度顶层设计，规范各种入市方式和途径的流转规则，在收益分配的问题上通过税收手段发挥土地市场的资源配置优势，兼顾社会效益的公平性；为充分维护农民权益，各种风险防范机制和社会保障机制的短板也应尽快补齐。

[1]马 斌.特色小镇:浙江经济转型升级的大战略[J].浙江社会科学,2016(3):39-42

[2]王洪光,杨凯量,党晓荣,等.优化土地要素配置推进特色小镇建设[J].浙江国土资源,2016(7):29-31

[3]孙 静.湄潭县土地改革实验区农村集体经营性建设用地入市研究[J].农业科技与信息,2016(34):38