安徽省养老服务产业发展对策研究

2018-07-11李红凤

时代经贸 2018年12期

【摘要】安徽省快速发展的人口老龄化对养老服务产业发展提出客观要求，巨大潜在的养老需求也给养老服务产业提供广阔的发展前景。当前，安徽省养老服务产业总体处于起步阶段，不仅面临老年人有效需求不足、养老服务供给主体发展不充分、服务水平不高问题，还受政策支持力度不强、服务人才不足等问题约束，使养老服务产业整体发展水平偏低，难以有效满足老年人养老需求。安徽省需要加强顶层设计、统筹谋划，从养老服务需求侧、供给侧及政策支持层面多方精准发力，推进养老服务产业繁荣发展，满足老年人美好生活需要。

【关键词】人口老龄化；养老服务产业；有效需求；有效供给

随着我国人口老龄化的快速发展，养老已成为政府及社会各方关注的焦点问题。《国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》明确提出，要“积极开展应对人口老龄化行动，全面放开养老服务市场，支持各类市场主体增加养老服务和产品供给”。党的十九大报告也明确指出，要“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展”。安徽省作为老龄人口增速较快的中部省份，加快发展养老服务产业，有效增加养老服务供给，是应对人口老龄化问题的必然选择。

一、快速发展的人口老龄化给安徽省养老服务产业发展提供广阔空间

养老服务产业是将为老年人提供护理照料等服务从养老产业大类中细分出来形成的养老产业的一个分支①，并随着各国人口老龄化出现而不断发展。安徽省人口老龄化进入快速发展阶段，对养老服务供给提出迫切要求，也给养老服务产业发展提供广阔前景。

（一）老龄人口规模日益扩大且增速快

早在1998年，安徽省65周岁及以上老年人口比重达到7.0%，按照国际通行标准，人口年龄结构进入老龄化阶段，比全国提前一年。随着老龄化的快速发展，至2016年底，安徽省60周岁及以上常住人口为1102.2万人，占常住人口总数的17.8%；65周岁及以上常住人口为 743.5万，占常住人口总数的12.0%②。近六年，安徽老龄人口以年均3.8%速度增长，老龄化进入快速发展阶段。与此对应，养老服务需求也日益增加，特别是老年人对生活照料、医疗服务、出行、老年产品等方面的需求日益增加，这给养老服务产业发展带来极大空间。

（二）高龄、失能及空巢老人日益增加

随着多年计划生育政策推行，安徽省家庭结构日益呈“4- 2- 1”型，家庭规模日趋小型化，再加上受社会转型、收入水平及医疗水平提升影响，老人家庭空巢化、高龄化趋势明显。据统计，截至2016年底，全省80岁以上户籍高龄老人186.8万人，占户籍老龄人口的17.0%②；65岁以上空巢老人约占户籍老龄人口总数的一半，城乡失能和半失能老年人约有185万人左右③，这使得老人的照料和护理问题尤为突出。根据国际经验，老年人年龄每增长5岁，其日常生活自理功能下降的危险性将增加1.12倍，需要护理服务人数增加1.5-2.1倍。巨大潜在的养老市场需求为安徽省养老服务产业提供巨大发展空间。

（三）国家、安徽省高度重视老龄问题

随着我国人口老龄化程度不断加深，养老问题也提上重要议事日程。国家先后出台一系列政策，扶持引导养老服务业发展：《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》等，国家“十三五”规划纲要专章部署“积极应对人口老龄化”行动。安徽省也积极贯彻中央文件精神，先后制订了一系列推动养老服务产业发展政策文件，如《安徽省人民政府关于加快推进养老服务体系建设的决定》《安徽省人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》等，并编制养老服务产业发展规划，为养老服务产业创造良好发展环境。

二、安徽省养老服务产业发展面临的主要问题

安徽省养老服务产业近年来有一定发展，但总体处于起步阶段。虽然快速发展的人口老龄化给养老服务产业带来巨大的潜在养老需求，但在具体发展中养老服务产业还面临一些突出问题，制约了其快速发展。

（一）养老服务有效需求不足，抑制养老服务产业发展

按照經济学理论，决定需求的重要因素是收入和消费意愿。就安徽省而言，养老服务有效需求总体不足，主要表现在：一是老人收入水平总体较低，消费能力弱。据统计，截至2016年底，安徽省企业退休人员月人均基本养老金为2171元，城镇常住居民年人均可支配收入29156元、农村则为11720元；在全省1102.2万老年人口中，农村老年人口862.76万人，占78.8%，而农村老年人口中五保供养对象达41.2万人②。安徽省属欠发达省份，农村老人比重高、城乡老人收入差距大，老人收入水平整体偏低，“未富先老”特征明显，消费能力有限，抑制了养老服务产业发展。二是受传统观念及消费习惯影响，老年人对养老服务消费意愿不足。多数老人依然维持“养儿防老”观念，有儿女的老人认为入住养老院是件丢人的事，难以接受。同时，多数老人保有勤俭节约的消费习惯，养老服务社会化消费意愿不足。即使有一定的消费能力，老人的一些服务基本依靠自己及家人满足，不愿接受社会有偿服务。这导致养老服务需求不旺，影响了养老服务产业发展。

（二）市场主体发展不充分，养老服务产业供给能力偏弱

鉴于养老服务产业具有投资利润较低且回收周期长特点，再加上存在投资中用地、消防等不易获取问题，致使养老服务产业供给主体发展不充分，市场化供给能力偏弱。以养老机构为例，截至2016年底，全省共有养老机构2806家，其中民办养老机构735家，占全省总数的26.19%；各类养老床位数为42.39万张，其中民办养老机构床位数118951张，占全省总床位数的28.06%，离市场服务主体地位还是有一定距离。另外，养老服务产业投资主体相对单一，险资、外资等资本投入较少。

（三）养老服务与产品有效供给不足，难以满足养老需求

随着部分老年人的收入水平不断提高，特别是一些低龄、活力老人增加，养老需求日益呈现多元化。但目前安徽养老服务产业存在供需错配问题，有效供给不足。一是养老服务与产品供给以低水平为主，同质化现象严重。以居养老服务产业主体地位的养老机构为例，大多提供低质量、低收费标准的低端养老服务，以简单的生活照料服务为主，部分存在卫生、护理不配套等问题。二是多样化、专业性的优质的中高端养老服务缺乏。部分老年人的精神文化需要得不到满足，老年专用品商店及专用品租赁服务缺乏，“养老服务+”融合发展还没有跟上老年人需求。如多数养老机构不具备医疗护理、精神慰藉及文化娱乐等服务功能，中高端养老服务供给不足，整体呈现出“没钱住不起，有钱住不好”的供需错配现象。以安徽省蚌埠市为例，截至2017年底，有许可证的养老机构156家，内设或者就近有医疗资源的有50家，就近医疗资源可及率仅为32%。

（四）政策体系不完善，扶持引导作用有待于进一步提升

纵观日、美、法等国养老服务产业，在其发展初期政府都起了主导作用，大多通过金融支持、鼓励就业、税收减免、产业指导与培训等方式扶持养老服务产业发展。目前，安徽支持养老服务产业发展的政策力度有待加强。从现有扶持政策看，基本上以对养老机构床位补贴为主，办法单一，对专业性服务组织扶持缺失。从要素保障看，普遍存在土地使用难、融资难等问题，缺乏对行业发展的整体性规划。从行业规范而言，普遍面临着养老服务质量标准不规范、服务操作标准不统一等问题。同时，由于社会化评估、评审制度及质量管理制度不完善，往往监管乏力。

（五）养老服务从业人员少且整体素质偏低，难以有效支撑产业发展

由于养老服务工作具有劳动强度大、累、工资水平不高等特点，使该行业很难吸引年轻的、高素质的从业者。目前安徽养老服务行业从业者多为年龄偏大、素质偏低的农村劳动者和下岗失业者，他们大部分缺乏基本的护理知识、专业技能及对养老服务的热情。更突出的是，由于其劳动付出与社会地位、收入待遇与职业发展之间的失衡，导致从业队伍不稳定，护理人员和专业技术人员短缺。以安徽省蚌埠市为例，截至2015年底，全市养老服务从业人员中护理人员仅有820人，具有国家职业资格证书护理员仅230人、医生28人，而要面对的是全市60万老年人，其中入住机构养老的需要服务的有5000多人。从业人员不足且整体素质不高，成为影响养老服务产业发展的重要因素。

三、加快推进安徽省养老服务产业发展的主要对策

积极应对安徽省人口老龄化问题，需要形成党委领导、政府主导、社会力量广泛参与的养老服务发展格局，加快推进养老服务产业发展，不断丰富养老服务内容，增加有效供给，满足老年人日益多元的养老需求。

（一）加强顶层设计，构建养老服务产业发展大格局

养老服务产业发展是个系统工程，需要立足战略全局，统筹协调、系统设计。一是坚持需求导向，突出发展重点。坚持养老服务产业发展必须与老年人实际需求相结合，构建城乡社区居家养老服务网络，解决多数老人养老问题，突出解决农村老年人养老问题。坚持养老事业与养老产业同步发展，在政府保障基本养老的同时，突出社会力量在养老服务产业中的主力军作用。二是坚持协调发展，强化规划引领作用。根据老龄人口实际情况及发展重点，在完善原有养老规划基础上，抓紧制定安徽省养老服务产业中长期发展规划，并结合经济社会发展、城乡建设和土地利用总体规划，整体推进。要充分发挥社区作用，整合社区公共资源，根据辖区内老年人口分布及需求情况，进行整体布局，引导社会资本合理进入。

（二）培育老年人有效需求，快速启动养老服务市场

扩大养老服务有效需求最重要路径是稳定增加老年人收入，国际通行做法是采取个人自助、国家救助和社会互助方式来构建老人养老的经济保障体系。当前，安徽省重点要做的工作：一是增强老年人自我养老观念，不断提高“自抚能力”。鼓励老人通过积蓄、购买国债、理财产品等方式积累个人财富；年轻活力老人、有专业特长的老人可选择再就业以增加收入；加强敬老养老助老孝道文化宣传，形成子女关心老人、赡养老人、经济支援老人的良好氛围。二是完善社会保障制度，不断提高老人支付能力。根据安徽老人实际情况及保障制度缺口，不断完善医疗保险、社会救助、社会福利等制度，探索将基本医疗保险融入养老服务中，实现医保政策对“医养结合”的支持，探索建立“长期护理保险制度”。三是以政府购买服务引导老人消费，不断增加有效需求。积极探索对低收入老人建立护理补贴等制度，逐步改变补貼发放方式，以“购买服务”取代“现金”补贴，这既有利于培育老人消费习惯，又可以推动养老服务产业发展。同时，要实施“积极老龄化”战略，倡导老人建立健康养老方式、树立健康生活观念。

（三）大力引导社会资本进入养老领域，增强养老服务供给能力

安徽各级政府要积极引导、激发社会主体活力，推动社会力量成养老服务产业“主力军”。一是设立养老服务产业发展引导基金，激活养老服务供给市场。各级政府可通过设立养老服务产业发展引导基金，鼓励企业、个人等各类主体及保险、外资等各类资本积极投入养老服务产业，逐步形成产业良性发展机制。鼓励已有成熟模式的养老服务企业、组织复制其运营模式，采取“集团化、连锁化、品牌化”经营，提高养老服务供给能力。二是深化改革、创新体制机制，激发社会主体活力。积极盘活养老资源，推动部分低效运转的公办养老机构改革，探索公建民营、民办公助、委托管理、购买服务等模式，提高运行效率。鼓励县区为单位对社区养老服务设施统一打包，交由社会力量运营管理。积极探索ppp模式，引导社会资本有效进入养老领域。

（四）增加养老服务与产品有效供给，充分满足养老需求

养老服务供给主体要转变发展思路，适应老人多样化需求，增加有效供给。一是积极发展满足老年人基本需求的养老服务。紧紧围绕社区居家养老模式，大力发展以家政、介护等为主的生活照料服务；充分利用安徽医疗资源优势，推进“医养结合”，为老年人提供养老与医疗、康复护理等一体化服务。二是积极开发满足老年人“品质养老”需求的服务产品。紧紧围绕老人消费升级需求，研究开发满足老年人自我价值实现、休闲娱乐、心理慰藉、临终关怀等高级需求的服务与产品；有效开发老年旅游项目、营养保健服务、高端老年用品租赁服务等专项养老服务；充分利用人工智能技术，鼓励创新“互联网+”养老服务，为老年人提供健康监控、远程医疗、家政辅助等服务，发展智慧养老服务新业态。

（五）完善政策体系，促进养老服务产业提升发展

结合省情，加大对养老服务产业发展的扶持力度，创建良好政策环境。一是细化政策、精准扶持。要持续深化简政放权，降低产业准入门槛、简化行政审批环节。对已经出台的政策，相关部门要抓紧落实。对长期困扰产业发展的土地、融资等要素问题，相关部门要系统研究，及时出台政策予以解决；开通“医养结合”绿色通道，不断扩大护理型服务资源。二是制定行业标准规范，加强行业监管。不断完善养老服务政策法规体系及行业标准体系，要根据养老服务不同类型，制定相应的行业发展规范、质量标准；要构建政府监管、行业自律、社会监督“三位一体”的养老服务质量监管体系。

（六）加快建设养老服务人员队伍，助推养老服务产业快速发展

安徽省要加快推进养老服务人员队伍建设。一是积极做好养老从业人员专业培训计划。将养老服务人才纳入专项培养计划，充分发挥安徽职业学校、医学类本科高校等作用，开设护理学、康复治疗学等专业，加大对涉老专门人才培育。要制定新增人员培训计划，推动劳动力资源有效转化。要加大对养老从业人员的岗前技能培训、在岗技能培训、职业道德培训等，提升从业人员素质。二是积极营造养老从业人员良好工作环境。探索建立养老行业规范用工制度、护理人员薪酬递增机制，实行在岗职工护理级别评定制度并与补贴挂钩等政策，逐步提高养老服务从业人员待遇，稳定队伍。同时要积极宣扬敬老爱老助老文化，引导从业人员爱岗敬业，增强行业凝聚力及价值认同感，自觉为安徽养老服务产业发展做贡献。

（中共蚌埠市委党校马克思主义基础理论教研部，安徽蚌埠 233040）

参考文献：

[1] 国家民政部党组. 以养老服务业叩开“银发经济”的大门[J].求是杂志， 2015.（07）.

[2] 袁忻忻，李倩，黄灿，彭菲，王邵扬.我国养老服务产业存在的问题及其对策[J].管理观察，2017.（01）.

[3] 林艳辉.吉林省养老服务产业发展问题及对策研究[J]. 吉林农业科技学院学报， 2017.（03）.

[4] 李红凤.我国养老机构服务质量提升之策[J].山西省委党校学报，2016（06）.

[5]張贤诚张一鸣沈婷.基于物联网的嘉兴智能养老服务体系构建研究[J]，时代经贸.2017（31）.

[6]陈峰燕.南通市养老服务业存在的问题及对策[J]，时代经贸.2017（12）.

注释：

① 班晓娜，葛稣.国外发展养老服务产业的做法及其启示[J].大连海事大学学报（社会科学版），2013.06

② 老龄事业发展状况报告（2016）.安徽省老龄工作委员会办公室，2017.10

③ 朱霖，牛丽娟，陈建中，胡珏，彭玉池.安徽省医养结合型养老机构的服务能力[J].包头医学院学报，2016.（06）.