城市休闲公共服务供给多主体协同模式研究

张西林 陈梓俊

【摘 要】随着城市化发展程度不断提高，城市休闲公共服务发展也引起人们的关注与重视。城市休闲公共服务供给主体主要包括政府、市场和非盈利组织。本文以深圳市为例，从政府、市场、非盈利组织三大供给主体出发，分析三者之间的协同模式，提出相关建议以促进休闲公共服务朝向更好的发展。

【关键词】城市休闲；公共服务；多主体供给；协同；深圳

随着城市化发展，人民生活水平相比从前也大大提升，对生活质量也有了更高的追求。因此，城市休闲公共服务对城市居民生活水平和城市发展有着重要的推动作用。在以往较长的一段时间，受计划经济制度支配，我国公共产品服务供给表现为政府主导的单一的一元模式。随着改革开放的深入发展，传统的供给模式无法在多个方面满足城市居民休闲公共服务的需求，城市休闲公共服务供给也朝着政府、市场和第三方组织相结合的多元化发展，进而向着多主体协同模式方向发展演变。本文以深圳市为例，从休闲公共服务多个供给主体出发，分析深圳市休闲公共服务多主体协同现状，并分析存在的问题及问题产生的原因，从而为该市休闲公共服务的多主体协同模式提供相应建议。

一、城市休闲公共服务供给概述

（一）休闲公共服务

乔治·托可尔岑认为休闲服务由公共性、自给性、商业性三个特性组成；其中公共性是指依靠政府部门供应的，不具备营利性质的休闲服务，如博物馆、图书馆、美术馆、公园、活动中心等提供的服务[1]。国内对休闲公共服务概念鲜有提及，只有少部分学者对这个概念进行了简单界定。华春媛（2011）提出休闲公共服务是政府和其相关部门向社会供給的非营利性的各项休闲类服务，有着使用上的非竞争性和受益上的非排他性的特点[2]，但随着改革开放深入发展，以往我国休闲公共服务主体为政府单一提供逐渐转变成为政府、市场、第三方组织多元化发展。彭璐璐（2014）认为休闲公共服务是以政府为主导，对人民群众提供各类休闲服务的总称，目的是为了让人们最大化地享有到应有的休闲公共服务；其服务提供者可以是政府公共部门，也可以是政府授权的企业及公司或第三方非营利组织；服务的内容包含各类直接面向城市居民或间接面向居民需求的有形或无形服务，如休闲环境、休闲设备、休闲场所、休闲教育等[3]。

（二）城市休闲公共服务

根据我国的《城市公共休闲服务与管理基础术语》、《城市公共休闲服务与管理导则》规定，城市公共休闲服务的内容主要涵盖休闲公共空间、公共休闲环境、公共休闲场所与设备、公共休闲信息、公共休闲教育等多个方面[4]。公共休闲空间包括城市人行道路系统、公园系统（森林、绿地等）、商业娱乐商城、社区公共休闲空间等，公共休闲环境主要包括城市景观、人文自然环境、交通环境等多个环境；公共休闲场地包括室内外各种供城市居民休闲的公共场所及相关设施，如市区图书馆、历史博物馆、体育馆；公共休闲信息指通过互联网、电视、报纸等多种媒体类渠道发布的各种休闲服务产品与相关供给信息；公共休闲教育则包括休闲基础教育、职业教育、高等教育、普及教育等；而公共休闲项目则是在空间场地的基础上，开展各类面向城市居民的文化体育活动、表演、节事等相关内容。

二、深圳市休闲公共服务供给主体现状分析

（一）政府供给方面

政府提供的服务具有公共性，是针对一定规模的人群所建立的，对深圳市休闲公共服务发展具有基础性地位，其效益惠及整个社会。政府既是对城市某种休闲公共服务的提供者，又是某类休闲活动的领导者。供给的资金来源主要来自于政府的对休闲公共服务的财务规划及拨款，投入资金较大，具有计划性和普及性。深圳市目前在休闲公共服务方面有着较为完备的发展，涉及面积广，涵盖了文体休闲、城市建设及公用设施等多个领域。在文体休闲方面，目前配备的公共休闲资源有图书馆、博物馆、美术馆、文化广场、文化馆、体育馆、演出场所、公共媒体单位、文化遗产及互联网服务等。据不完全统计，全市拥有8座群众艺术文化馆、公共图书馆623座、博物馆和纪念馆46座、电视台两个，电视人口覆盖率100%。在休闲体育事业上，举办1000人以上的群体健身活动达145次，参加人数统计达246万人。在城市建设及公用设施方面，全市拥有公园绿地面积达19588公顷，公园数量达921个。

（二）市场供给方面

如果说政府是对城市某种休闲公共服务的领导者，那么市场的身份则是一个配合者，企业集团提供的休闲公共服务更具有针对性，服务面对的人群相对集中，以营利为目的，提供付费服务，是城市休闲公共服务的一类补充。一些企业公司单位通过建设购物商城，满足城市居民休闲购物的需要；通过建设电影院，满足人们休闲娱乐体验；大型主体公园、水上乐园等各类公园也是市场供给的休闲公共服务之一。通过门票收益，为游客提供游玩的休闲服务。在付费类休闲公共服务中，市场占据主导且比重最大。市场所提供的休闲公共服务具有针对性和营利性，通过提供有偿服务，满足城市居民的某些休闲服务需求，同时获取一定收入，维持休闲服务设施、场所的运转，进而达到企业营利和发展目的。在城市生活紧张忙碌且休闲化、体验化消费需求日益增多背景下，城市人们已不满足于城市繁华暄闹中的消费体验，对环境宽松、主题鲜明，集购物、餐饮、娱乐、休闲为一体的都市郊区型休闲文化中心有明确的需求，吸引了大量企业投资建设该类主题型休闲中心[5]。受益于改革开放政策的影响，经过30多年的发展，深圳发展成为我国的一线城市，吸引了大量的企业集团进驻在休闲公共服务上发展较为好的集团众多，如卓越集团、华润集团、华侨城集团等等。截至2016年，电影放映企业数达到188个，电影观众人数达5303万人次；规模以上服务业数量达到5239个；在城市商业综合体提供休闲方面，零售业（如百货店、超市等）商户数达1076个，餐饮业205个，服务业（如电影院、游乐游艺等）51个。

政府还与相关休闲企业合作，通过签订合同将公共用地或公共设施等租赁或销售给以盈利目的企业集团，由其提供免费或付费的休闲公共服务。如各种一站式休闲购物商城，卓越集团旗下的卓越汇、卓越·INT OWN世纪中心、卓越·INT OWN后海中心、深圳四季酒店等；保利集团拥有的海岸城购物娱乐中心；各大娱乐集团旗下的电影院，典型如嘉禾集团旗下嘉禾橙天电影院、万达集团旗下的万达电影院、保利集团的保利电影院等。这些企业通过与政府合作，为深圳市民提供了各种各样的城市公共休闲服务。

（三）非盈利组织供给方面

非营利部门具有良好的自适应性，起到连接政府和市场两类主体的作用，一定程度上减少公共服务的供给成本，从而提高公众利益。在政府和市场提供公共服务中，必然存在一些供给不足的情况，非营利组织的出现对这部分空缺的补充不可或缺，在很大程度上完善了城市休闲公共服务中所出现的不足。其供给内容偏重于对弱势群体提供非营利性，且具有公益性的公共服务，服务多带有社会援助的特色。其中最具代表性的当为深圳狮子会（助学助残、社会服务等一系列公益性慈善活动）、深圳市义工联合会（立足于社区，定期举办社区休闲公共服务活动）、深圳市青少年发展基金会等等。同时，志愿者群体也可作为城市休闲公共服务的来源之一。深圳目前拥有注册志愿者1614000名、志愿组织11418个、志愿项目716953个。同时，公共管理、社会保障和社会组织持续增长。总体来看，深圳市第三组织的休闲公共服务发展状况良好。

深圳市休闲公共服务供给成效最具代表性的第三方组织为深圳义工联合会，积极举办休闲教育活动，通过招募志愿老师，与相关学校进行合作，对社区居民开展一定的休闲教育活动，如香梅社区四点半课堂、社区心里讲座等；同时组织举办体育类休闲公共活动，如迷你马拉松等体育活动。通过一些慈善收入，同时招募活动志愿者使得活动顺利进行。第三方组织所提供的休闲公共服务主要为无偿服务，参与工作人员主要为城市志愿者，资金来源主要为政府资金支持、企业单位资助和社会捐款，对资金需求有较强的依赖性，所提供的社会休闲公共服务具有无偿性。

三、深圳市城市休闲公共服务供给主体间协同情况分析

（一）政府与市场协同情况

经过一段时间的探索，深圳市政府将城市休闲公共服务的供给与生产分离，改变了以往由政府提供公共服务的单一模式，将一定程度的竞争引入市场供给，同时采用了企业管理方法并将其纳入某些公共服务中，以此提高了服务效率。在某些休闲公共服务上，政府通过授权的方式，给予企业一定的权力去建设相关的休闲公共服务设施，一定程度上满足了居民休閑需求，也使企业能够营利来维持其服务的正常运转。典型成功案例包括宝安区的海雅缤纷城、南山区海岸城广场、罗湖区万象城等等一站式购物休闲娱乐中心。

（二）政府与非盈利组织协同情况

深圳市政府注重公益性服务的建设，与非盈利组织形成了授权、委托、合作等方式或者与非盈利组织联袂的合作关系，以填补休闲公共服务的空缺。如政府协助深圳义工联合会举行迷你马拉松义跑活动，联合沙头角街道文化站举办左邻右里音乐会；福田区政府联合志愿组织举办美丽深圳志愿者种植向日葵志愿服务活动。在政府的支持推动下，不但满足人们对于休闲服务的需求，也提高了志愿组织的知名度，同时在经济上给予了非营利性组织一定的支持，两者之间协同关系和谐。

（三）市场与非盈利组织协同情况

深圳当地一些集团企业自发成立了自己的非营利性组织，如腾讯集团建立的腾讯公益慈善基金会，组织基金来自腾讯集团的部分利润。随着政府的宣传推广，第三方非营利组织的公益性引起了社会重视，相继有越来越多的企业集团投资支持提高非盈利组织提供休闲公共服务的能力。社会影响大的有深圳义工联合会协助华侨城集团举行世界之窗义务演出活动，举行老年人免费观看电影活动等。市场推动了相对弱势的非营利性组织发展，同时非盈利组织也反过来促进了企业的社会声望。

四、深圳城市休闲公共服务供给主体协助中存在的不足

（一）市场门槛低且有一定管理难度

随着经济和社会的发展，公共服务领域不断扩大，单靠政府财力与管理是难以支撑深圳市目前的休闲公共服务系统，需要政府与社会各界力量的合作，也是目前深圳市政府正在进行的职能转变。将相关职能下放给企业集团，市场进入公共服务供给的门槛降低，有着一定的管理难度。

（二）服务叠加但出现服务空隙

市场集团企业进入休闲公共服务领域后，在选择上常常以经济利益优先，就出现了在某些服务上重复提供服务叠加的情况，对深圳市休闲公共服务完善发展不利。此外，市场提供的休闲公共服务满足的人群相比政府而言范围较小，受众程度人数不多。同时出现的无覆盖现象主要指社会公共服务的空缺，例如针对残疾人、贫困者等特殊弱势群体的休闲公共服务。这一部分服务纯属公益性，部分企业集团不愿意涉足参与，而公益性休闲服务的提供是完善深圳市休闲公共服务水平的重要环节。

（三）市场间的竞争激烈

在降低市场进入休闲公共服务供给的门槛后，企业集团呈涌入之势。多数集团以经济效益优先原则进入，以图获得良好的地理位置，如区域中心建立商业商城等。市场竞争激烈也引起了社会休闲公共服务的区域重合，但受众程度小且效率不高。

（四）非盈利组织运作资金不稳定且缺乏独立性

非营利性组织机构提供的社会休闲公共服务具有公益性，是深圳市休闲公共服务体系中不可缺少的重要组成部分。但非盈利组织正常运作也需要一定的资金支持，现有资金来源主要为政府支持、企业捐助和城市居民自主捐赠等。这些资金来源有着一定的不稳定性，尤其是企业捐助受到市场波动影响。非盈利组织对资金有一定的依赖性，缺乏自主独立性。

（五）非盈利组织有被商业机构同化的危险

较之企业，非盈利组织成立的门槛更低。目前深圳市非盈利组织数量众多，管理起来有一定的难度。随着经济发展，非盈利组织生存条件相较以往提高许多，迫于经济压力，现在开始出现了一些非盈利组织被商业机构同化的现象，一些非盈利组织出现了一定的营利性。

五、结论与对策

（一）结论

深圳市城市休闲公共服务经过了较长一段时间探索，形成了以政府为主承担休闲公共服务领导者，以市场为辅承担配合者和非盈利组织承担完善者的服务供给体系。政府是普遍性义务服务供给主体，市场企业为差异性服务供给主体，非盈利组织为公益性服务供给主体，形成了在分配合理基础上的竞合供给一种较优组合。深圳市政府正在积极转变职能，推行部分公共服务市场化。但在市场规范方面，出现了一些企业集团过分追求经济利益而在休闲公共服务上出现了供给过剩，同时在一些休闲公共服务领域供给不足的不平衡现象。

从志愿者规模、志愿组织数量以及相关休闲活动的组织来看，目前深圳市非盈利组织所提供的休闲公共服务发展良好。但非盈利组织建立的门槛较低，容易被盈利组织同化。当前非盈利组织维持正常运行的资金来源不稳定，所供给的休闲公共服务有一定脆弱性，且对政府和市场企业集团有一定的依赖性。

（二）对策

公共服务体系是多目标的复杂综合体，各供给主体应该在各自能力内履行社会休闲公共服务建设的职能。政府应调查分析深圳的休闲公共服务发展状况，明确休闲公共服务中的不足和完善之处。对休闲市场供给进行必要管理，维持市场供给的健康发展，尽量避免恶性竞争。政府重视扶持非盈利组织健康发展，通过提高他们影响力来扩大休闲服务领域，让休闲公共服务惠及更多市民，从而改善城市休闲公共服务短板。

（肇庆学院旅游学院，广东 肇庆526061）

参考文献：

[1]乔治.托可尔岑著.田里，董建新，曾萍，等译.休闲与游憩管理[M].重庆：重庆大学出版社，2010.

[2]华春媛.杭州公共休闲服务体系建设初探-以政府供给为视角[J].经济研究导刊，2011（23）.

[3]彭璐璐.我国城市公共休闲服务供给研究[D].开封：河南大学，2014.

[4]GB/T28001-2011，城市公共休闲服务与管理基础术语[M].北京：中国标准出版社，2011.

[5]韩凝春，王春娟.现代城市城郊主题型休闲中心的发展与建设[J].时代经贸，2017（22）.

基金项目：广东省哲学社会科学“十二五”规划项目《珠三角城市新市民休闲公共服务管理研究》（项目编号：GD15XGL56）。

作者简介：张西林（1973—），男，四川彭山人，副教授，硕士，研究方向为休闲游憩和旅游管理。