社区社会组织培育和发展中的问题及对策

【摘 要】 有效培育和发展社区社会组织，提高社区治理能力，实现社会治理现代化，是新时代社会建设的重要命题。本文明确了社区社会组织的基本概念，归纳整理了社区社会组织当前亟待解决的政府人员管理、党建引领、供需信息渠道、分类培育、资金拨付等方面的问题，提出了营造宽松发展环境、完善资金扶持政策、整合资源强化支持、有效监管科学评估等对策建议，以期为社区社会组织的有效培育和健康发展提供参考。

【关键词】 社区社会组织 培育和发展 问题与对策

社区在社会管理、公共服务等方面发挥着重要作用，是社会治理的重要组成部分。党的十九大报告指出：“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”有效的社区治理是实现社会善治的重要途径，社会组织作为新时代社会参与的重要力量对提升社区治理的作用明显。作为社会组织末端的社区社会组织，具有民间性、非营利性、公益性、自愿性和自治性等社会组织的一般特征，能弥补政府和市场机制的缺陷，有益于形成社会高度协同、公众广泛参与的社会治理格局。

一、社区社会组织的基本概念

1、社区社会组织的由来

社区社会组织在中国历史上早已有之，社区社会组织的原型，如先秦时期的“闾里”、“族党”等聚落共同体，秦汉时期的“乡里”，封建社会中农民生产互助的组织等。上世纪九十年代，“社区”作为一个陌生概念被引入国内，2000年我国推进社区建设，逐步代替“院落”。2002年随着社区建设的推进，多地社区中介组织改称为社区社会组织。2004年党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出发挥各类社会组织在社会建设和管理以及公共服务中的作用，“社会组织”取代“民间组织”的提法。2007年党的十七大后，民政部在全国社会组织建设与管理工作经验交流会上明确阐释——社会组织是对非政府组织（NGO）、非经济组织（NPO）、第三部门、民间组织等称谓的改造。此后，我国民间组织改称为社会组织，社区组织正式改称为社区社会组织。

2、社区社会组织的定义

当前定义尚未统一，本文试图在不改变社区社会组织“在社区活动、为社区服务”的本质特征基础上对其定义进行适当扩展，即由公民、法人和其他组织等民间力量自主自愿组成，以满足社区居民多样化公共服务需求为目的，在不限于所在街道（乡、镇）或社区（村）地域范围内开展经济、科技、教育、文化、卫生、环保、慈善等活动的民间社会组织，包括在民政部门登记的社会团体和民办非企业单位两大类。主要类型有文体活动类、社区服务类、社区事务类、慈善救助类、权益维护类等。

二、培育和发展社区社会组织亟待解决的问题

1. 政府人员管理待优化。

一是社区社会组织管理工作人员少。社区社会组织管理部门力量薄弱，工作人员担子重，管理难到位。二是工作交接不到位。社会组织普遍规模小，数量多，统计口径不相同，统计内容不连续，新任工作人员难以清晰把握社区社会组织的发展脉络。三是工作人员缺乏培训。自身学习能力和工作经验缺乏，对社区社会组织的了解不够深入、业务不够熟悉。缺乏对工作人员的常态化培训，管理水平难以提升。

2. 党建引领待提升。

一是运营状况和社会活动不稳定，党员流动性大，党建活动组织不易。二是党组织和党员覆盖面小，难以激发热情与活力。三是部分业务主管单位及社会组织存在重业务轻党建思想，把主要精力放在发展和处理日常事务上，党建工作推进不力。

3. 公共服务供需信息渠道待拓宽。

一是社区社会组织发展盲目。社区社会组织发展不平衡，文体活动类大量增加且不断壮大，权益维护类数量极少且发展缓慢，甚至很多城市处于空白。二是居民需求与社会组织服务的供给不对称。传统型社区社会组织多，高层次、现代服务型少，服务供给与居民多元化的需求结构不对称，如心理援助、权益保护、残疾人康复等居民急需的社会组织较少，需求与供给之间畅通的信息渠道狭窄。三是社区社会组织整体规模偏小，能力偏弱，承接政府购买服务和中央财政支持参与公共服务项目的竞争力较弱。

4. 分类培育待细化。

社区社会组织的发展需要汲取社会各方面的资源，而每个阶段需求不同。初创期需要政府在场地、政策咨询、人员培训中更多扶持；成长期需要通过购买服务获取资金，组织各种活动开展各项服务并逐步塑造组织品牌、扩大影响力；成熟期重视获得更广泛的资源，更先进的知识、技术、经验以实现质的飞跃。然而政府对社区社会组织的培育缺乏细致、有侧重的分类培育。

5. 资金拨付待简化。

政府直接提供给社区社会组织的经费、补贴以及购买服务的资金要经过“政府—街道—社区”的流程才拨付到社区社会组织。由于社区人员对国家大政方针和社会组织的理解不一，有时陷入社区社会组织向社区申请项目是“抢资金”的思想误区，对资金把关过严，存在“门难进、脸难看、事难办”现象。

三、政府培育和发展社区社会组织的对策建议

针对社区社会组织在培育和发展中面临的问题，提出以下对策建议，以利于政府对社区社会组织的培育和发展。

1. 营造宽松发展环境。

一是科學制定发展规划。其一，建立“党委领导、政府主导、民政牵头、部门配合、社会协同、居民参与”的科学合理、协调高效的社会组织工作机制。民政部门应当统筹推动社工、义工“两工联动”以及社区、社工、社会组织“三社联动”机制。其二，广泛开展调研，明确大力培育扶持的解决当下普遍存在的突出社会问题的社区社会组织的具体类型与数量，为社区社会组织发展谋篇布局。其三，把社区社会组织发展的投入放在社区建设的整体去考虑，按照参与率、活动情况、社会影响等指标体系系统配置资源资金投入。

二是鼓励社区社会组织参与公共服务。其一，转变个人和企业依靠自身力量从事公益的观念，将爱心物资交由专业人士和组织打理，让社区社会组织得到更多充沛的资源。其二，通过项目招标和购买服务方式实现环境维护、再生资源回收、文化体育活动等服务职能以及调解纠纷、维护权益、处理投诉等管理职能的转移，使社区社会组织充分参与公共服务。

三是改革管理制度。其一，放宽对社区社会组织的资产、场所、专职人员数量的要求，只要组织活动有规律、经费筹集渠道有基本保障，有相对固定的办公人员和一定数量的成员，即可予以登记。简化登记材料和程序，免收相关费用，最大限度为社会组织注册登记提供便利。其二，民政部门对城乡社区服务类社会组织进行直接登记，变业务主管单位为业务指导单位，不在组织成立阶段进行前置审查。

2. 完善资金扶持政策

一是完善财政支持政策。对社区社会组织采取直接拨付资金或按组织绩效以奖代补的方式补贴，简化流程，尽可能减少资金的拨付层级；安排福彩公益金资助，由民政部门和金融部门共同管理，负责资金的保值增值并通过直接拨付或贷款贴息逐年提高支持社区社会组织发展的资金数量；进一步细化政府购买服务的具体措施，及时发布政府购买服务需求信息和承接组织条件，实行费随事转，有效对接政府购买公共服务的需求与社会组织提供服务的资源和意愿，破除购买合同中不得出现人员工资支出项目的障碍，加大购买岗位服务力度。

二是提供税收优惠政策。直接减免社区社会组织社会资助、政府补贴、购买服务等公益事业收入的税收；免征城市维护建设税、教育附加税、房产税、车辆税、城镇土地使用税等税种；允许社会组织开展经营性服务，但营利活动规模不能超过公益事业，经营性收入的80%以上用于公益活动；对于经营性收入的80%部分以低于营利组织的税率课税，剩余20%部分不予课税并将此部分资金继续用于公益事业支出；对企业、个人的公益捐赠可实行不同的税前扣除税优惠。

3. 整合资源强化支持

一是加大人力资源支持。其一，落实社会组织登记管理机构的人员编制，并提供足够的工作经费，加大工作人员培训，增强办事能力。其二，制定社会工作专业人才队伍建设发展规划和实施意见，为社区社会组织工作人员提供专业培训，建立健全人才激励机制，建立专业化薪酬制度，对职业水平高的专业社工给予更多补贴和奖励。其三，加大志愿宣传，扩大志愿者队伍。建立健全大学生社会实践公益服务学分制度，探索建立企事业单位职工职称、职级晋升需要一定时长公益志愿服务经历的制度。

二是加大孵化机制创新。建立“政府支持、民间力量兴办、专业团队管理，政府和公众监督，民间组织受益”的孵化模式，制定组织准入机制和退出标准。政府提供政策和补贴，执行机构负责具体运营和管理，通过募集资金、与资助型组织建立公益创投合作伙伴关系，借助管理咨询、会计、法律、宣传等专业机构的志愿力量，向入驻组织提供办公场所或减免租金、政策咨询、专家指导、注册协助、小额补贴、系统培训、经验交流、成果展示、宣传推介等方面的关键性支持。

三是广泛整合社会资源。其一，整合高校资源，搭建专家学者与社区社会组织的合作平台。专家进行研究并转化成果，为社区社会组织提供知识、技术支持与帮助。其二，整合社区党建资源。将党支部办公场所和活动室作为社区社会组织活动基地之一，通过党组织活动经费中列支和向居民党员筹集等多种途径保障社区活动经费，将居委会党组织加强社区社会组织党建工作的重点放在帮助社区社会组织及其党组织解决实际困难上。其三，整合信息资源。建立公共服务供需信息平台，畅通居民需求与社区社会组织服务供给之间的信息渠道，利用政府公共服务网络及各类公共事业网络，创新载体和形式。其四，整合媒体资源。加大对优秀社区社会组织的宣传；动员热心人士、专业人士、职业精英和志愿者投身社区社会组织建设；及时披露和曝光在合法的社区社会组织外衣下从事不良勾当的不法组织，提高群众对社区社会组织的辨识能力。

4. 有效监管科学评估

一是建立“登记管理机关为主，业务单位配合，相关职能部门依法履行职责”的监督管理体制，打造市、区、街道、社区居委会四级监督管理网络。对不同组织采取不同程度的监督管理：对社会团体和民办非企业单位的内部建设、业务活动、财务管理、执行购买服务项目、经营收入使用等真實情况进行跟进和审查；对社区文体活动类组织则依靠社区居委会和社区党员、居民的监督。

二是搭建社区社会组织信息公开平台和群众监督举报平台。建立社区社会组织信息公开制度，明确社区社会组织必须公开的信息范围、内容和对象。建立健全招投标机制，对政府的购买服务项目实行公开、透明的招投标，接受社会监督，杜绝腐败现象。

三是建立科学的评估指标体系，开展社会组织规范化等级评估。采取项目化的运作方式，委托给第三方专业评估机构，重视对社区社会组织服务对象的评价，按照科学、统一的评估标准对社区社会组织进行有效评估。依据评估结果确定社区社会组织等级，对于不同等级的组织在政府进行购买服务、公益项目招投标以及税收优惠方面给予不同程度的待遇，激励社区社会组织提升综合实力，提高等级。

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作者简介：谢庆，中共湖南省委党校、湖南行政学院研究中心助教，硕士，长沙，410006。