广深港高速铁路“一地两检”模式刍议

【摘 要】 广深港高速铁路（以下简称“广深港高铁”）是我国“四纵四横”客运专线的延伸线，亦为珠三角城际快速轨道交通网的骨干部分。该高速铁路线建设过程历经坎坷，预计将于2018年第三季度全线通车。通车之际，广深港高铁于香港部分的终点站西九龙站的“一地两检”问题成为全线通车的关键。笔者试通过比较国内外关检模式，在一国两制的框架下，论述广深港高铁西九龙站关检模式的合法性及合理性。

【关键词】 广深港高铁 一地两检 一国两制

一、“一地两检”的概念及各国模式

顾名思义，所谓的“一地两检”就是入境和出境执法机构在同一地区工作，共享一个场所进行检查。 双方按照各自的法律法规进行检查，并对两国或两国人民执行通关手续。其实，“一地两检”并不是什么新产物，主要是不同司法管辖区在执法上的协作，国际上非常普遍，世界各地都有类似的成功实例，如今“一地两检”的关卡模式各行其道，旨在便民利民、快速过关。

现存国际上主流的“一地两检”模式主要有完全管辖模式、局部管辖模式。完全管辖模式（Juxtaposed Control）以英国和法国关于陆路交通口岸的管理为代表。英法两国于2003年2月4日在巴黎签订的《英国和法国关于在英吉利海峡及北海口岸实施边境控制协定》，是两国数个陆路出入境管理的法律依据。2011年5月24日，双方在巴黎签署了该协议的最新版本。 两国有关人员英法两国在对方领土内设立了特区。不仅可以履行边防职务，还可以执行逮捕和拘留权，甚至双方法院的逮捕令也是有效的。 同时，该条约限制了致命武器的定义，使用，管理和运输条件，并限制了英法隧道非法移民的涌入。英国虽然没有加入申根区（Schengen Area），但基于該条约的完全管辖模式，英法隧道成功贯通。美加的局部管辖权方案则是局部管辖权（Preclearance Model）的代表，根据《加拿大境外入境审查法》第二条的规定，允许有关人员在对方境内执行地方执法行为，主要处理清关，移民，公共卫生，食品检验和货物的动植物卫生事宜。与英法协议相比，加拿大法案明确规定，美国边境执法人员可以在加拿大指定地区内两国同意的范围内执行法律。

二、广深港高铁西九龙站“一地两检”模式的思考

在广深港高铁西九龙站是否实施“一地两检”方案及实施何种模式引发了学者们的不少争议，为充分发挥中国高铁高速的优势，让广大乘客充分享受到快捷便利的服务，保障粤港地区的交通，经济和社会效益，深港高速铁路段，在广深港高速铁路香港西九龙站实施“一地两检”。设立大陆港区专门负责高铁旅客及其个人物品和行李的海关检查。内地和香港都同意在香港特别行政区西九龙站设立口岸，实施“一地两检”。双方将根据各自的法律，对进出境人员及其个人物品进行边境检查，海关监督检验检疫等工作。

为了便利两地人民之间的交通运输，深圳和香港于2007年在深圳湾口岸签订了租约，并在深圳湾口岸设立了一个专门用于清关的口岸区域。香港立法会亦于2007年4月25日通过《深圳湾口岸港方口岸区条例》（第591章），作为“一地两检”的本地立法。当时亦曾讨论过局部管辖权抑或全面管辖权的问题，最后乃因“一国两制”及各口岸的一致性安排，深圳湾口岸港方采用全面管辖权模式。换言之，深圳湾口岸模式在高铁终点的下两层设置“内地口岸区”，并以“出租”的方式出租给内地相关部门，以达到“同层双检”最佳的便利目的。在法律适用层面，为了法律管理的一致性和便利性，香港法律在深圳湾口岸实施。 位于香口岸岸后方的深圳大桥与进港大桥一起，也交由香港政府管理。

根据设计，广深港高铁整个车站都处于地下，不会影响地面上的社会公共秩序；广深港铁路西九龙站参照深圳湾口岸的经验，车站出入境的部分区域、月台和高速列车都被视为“内陆港区”。内地执法人员在以上区域执行内地法律，而这些地区只是作为“租借”予内地。 所有内地执法人员工作时间在高铁站上班，下班回国后并不逗留在香港，反对派所称的“严重影响港人生活”毫无事实依据。至于最终如何实施，方案会以“三步走”的方式实施“一地两检”：第一步，内地与香港达成《合作安排》的内容包括口岸区的设立、“内地口岸区”的范围及管辖权等事宜。在《合作安排》的框架下，香港与内地同意在西九站设立口岸，日后由双方分别按照各自法律，对往来内地和香港的出入境人员及其随身行李物品进行出入境边防检查，海关、检验检疫等出入境监管；第二步，全国人大常委会对《合作安排》做出批准及确定；第三步，特区立法会表决通过本地立法条例，并在香港实施。[]笔者认为，这三个步骤既符合“一国两制”的基本方针及《基本法》的要求，同时也尊重了特区的法律要求，此举是继“深圳湾”口岸模式基础上的又一尝试。

但是，香港特区的泛民主派担心广深港高铁的“一地两检”制度涉及的不仅仅是高铁的营运或旅客的方便，更是法制政治问题。综观反对者的言论，便很容易发现其并无真心以严谨而理性的态度去面对问题，以真诚意愿去分析“一地两检”实施的意义，以合作精神去商议内地和香港地区的实际分歧，而是扭曲“一国两制”方针搞政治对抗，出现“不问对错，只问敌我”，“为了反对而反对”的声音，甚至试图以各种极端言论、错误信息、违法行动去妖魔化“一地两检”。不管是人大，还是基本法，法制的最终目的是维护与推动社会发展，不是抗拒实践中产生的各种变化。以“租赁”的方式提供必要的空间，专门处理内地出入境的清关手续，香港或海外旅客进入该区就等同进入内地的管辖区，内地执法人员也只局限在该范围之内执法，两地政府清晰界定地点。在法律上，这并不涉及基本法第22条的内地人员不得来港干预香港自行管理的事务，因为他们负责的是内地的入境出境事务，他们不是干预香港的出入境事务；严格来说两地执法人员，虽同在西九龙站内，但没有互相干预的问题。如深圳湾口岸，虽然香港在协议范围内享有充分的管辖权，但香港人员未发生介入大陆人员的执法工作的情况。 因此，西九龙总站将使用深圳湾模式，亦不会违反“基本法”第二十二条。

退一步说，香港特别行政区是中国不可分割的一部分，中国一直享有对香港所有土地主权。“基本法”第七条清楚列明香港的土地属于国家，在“一国两制”下，香港特别行政区对自治领土内的土地享有管理权。而这其中所谓的管理权主要是指“基本法”运作下的管辖范围，不涉及主权问题。邓小平同志在论述“一国两制、高度自治”时曾指出，“高度自治”不等于“完全自治”，故不能完全排除中央的管辖权。

我们必须明白虽然香港作为一个特别行政区，享有很多中国其他地方所没有的特权，例如香港特区无须向中央政府缴税。而根据“基本法”，香港的措辞并非绝对的，香港只享有高度自治权。对于社会上关于“一地两检”的舆论，更多是在其对抗宪法和基本法关于香港地区实施资本主义制度的情况，其明显与邓公对港澳地区的设计（邓公当年的承诺特区实行资本主义，内地实行社会主义）有矛盾。“一地两检”实际上已变成了对抗的“反共反中”思潮的另一个展现形式，在舆论中形成风气。笔者认为，如果坚持实行“一地两检”，类似于人大解释有关宣誓的条文、禁制“港独”的成功做法。不坚持的话，又会被外力利用，再掀起“反共反中”的趋势。若以传统的“两地两检”方式进行通关，或在内地所有的高铁站都设立边检区，并将直达香港的乘客放在同一封闭车厢（考虑到成本，这绝无可能实现）；或所有内地高铁乘客在深圳福田口岸下车、接受边检，然后再登上前往香港的高铁，在西九龙下车接受香港边检。但如此一来，广深港高铁就与现在的港铁西铁线出关后换乘深圳四号线并没有太大实质性区别，巨额投资无疑都打了水漂。

三、广深港高铁的意义和展望

广深港高铁是中国高铁“四纵四横”客运专线的延伸线，亦是珠江三角洲城际快速轨道交通网络的骨干。从促进内地与香港经济方面看，广深港高速铁路可以充分利用原有的高速铁路网络，激发整个高速铁路网路的巨大活力，与武广高铁、广珠城际等高铁、城际铁路的无缝对接，为北方众多沿线枢纽城市的旅客前往香港旅游购物经商提供了极大的便利，也为东莞、深圳、广州等珠三角城市居民提供了更加快捷的轨道交通方式，而同时，东莞等地也纳入了全国高铁网络，人员、货物往来使得沿线经济得到巨大升值空间；同时，也能让香港充分运用“一带一路”、粤港澳大湾区等发展东风，在国家高速发展的经济中找准自己的定位。

广深港高速铁路虽然耗资巨大，中途多次超出预算，但是以后给香港地区，珠江三角洲地区乃至整个沿线经济带来的积极影响是不可估量的。虽然一些负面的舆论不免会出现，某些借题发挥的反对者也总能找到攻击内地的幌子，但是总体而言香港人民还是欢迎广深港高速铁路的修建的，渴望两地交流的心是确定的。内地与香港的融合是时代发展的必然，香港只有更深、更广层面地融入祖国，才能找准自身发展定位，赢得未来。“一地两检”的实施，是目前综合考虑之后最有效率且最符合各方利益的选择，香港特别行政区与内地高速铁路交通设施互联互通，两地人员交流和经贸往来得到促进，两地经济實现优势互补、共同发展，广深港高铁香港段的效益充分发挥，这是内地和香港都愿意看到的美好局面。

【参考文献】

[1] 孙煜华，《“一地两检”问题宜透过香港<基本法>附件三处理》。

[2] Treaty between the Government of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland and the Government of the French Republic concerning the Implementation of Frontier Controls at the Sea Ports of both Countries on the Channel and North Sea ，Le Touquet，4 February，2003.

[3] 全国人民代表大会常务委员会关于批准《内地与香港特别行政区关于在广深港高铁西九龙站设立口岸实施“一地两检”的合作安排》决定，2017年12月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过。

[4] 《立法会三题： 广深港高速铁路香港段》，香港特别行政区12 月9 日政府新闻公报。

[5] 《邓小平论“一国两制”》，三联书店（ 香港） 2004 年版，第79 - 81 页。

作者简介：谢润康（1997—），男，汉族，广东东莞人，华南师范大学法学院2016级本科生，研究方向：法学。