风险预防原则在预防外来物种入侵中的适用

湛超

风险防范原则（ Precautionary Principle） 由预防原则发展而来，其经历了近半个世纪的发展，在实践中不断完善。预防原则是在没有确立风险预防原则之前，传统的环境公约要求在采取行动或做出决策之前，应基于“科学发现”或方法，或者根据当时可得的知识，必须有可靠的证据证明巨大的环境损害将会发生的前提下才可以采取行动或做出决策。而风险预防原则与预防原则的区别在于，本原则考虑到人类科学技术水平有局限性，对于某一行为是否具有环境风险存在科学的不确定性，但是由于不予以控制或禁止的话，可能会造成无法弥补的后果。其在一些国际环境法律文件中对该原则做出了明确定义。还有《生物多样性公约》也作出类似的规定“科学的不确定性不能作为推迟采取用来避免或减少生物多样性重大损失的措施的理由。”

风险预防原则重在避免环境灾难之可能性，它的前提是生态恶化的不可逆性，针对的是在科学上尚未获得确凿证据的环境风险，主张应当提前采取措施，避免任何可能造成环境损害的因素，即使在这种因素与环境破坏的因果关系尚未得到明确的科学证明而预先采取措施可能造成经济损失的情况下。风险预防原则的严格解释就是除非有确定的科学证据证明活动是无害的，否则可能引起环境损害的所有活动都应该采取预防措施。开发者负担证明他们的行动将不会引起严重的或不可挽回的环境损害的举证责任，也就是说风险预防原则使环境案件的举证责任倒置了。

（一）风险预防原则与外来物种入侵

绝大多数外来物种入侵国际法文件都引用了风险预防原则，虽然具体内容有些差异，但是本质上都是为了尽可能的避免环境风险的发生，比如，1982年《海洋法公约》第196条规定：“各国采取所有必要措施预防、减少和控制有意或无意引入外来物种到一个特定的海洋环境，因为这样可能导致重大和有害的变化。”1992年《生物多样性公约》第8条第h款规定成员国必须“对那些威胁生态系统、栖息地或物种的外来物种进行预防引入、控制或根除。”1997年《国际水道非航行利用法公约》第22条规定，“水道国家应该采取所有的措施预防引入外来物种到国际水道。”此外，2000年的IUCN《防止外来入侵物种导致生物多样性丧失的指南》也指出：“鉴于外来入侵物种的传入途径及其对生物多样性的影响难以预测，因此，确定和预防无意引进的措施以及有关有意引进的决定应立足于预先防范方法”，“在考虑对已经本地化的外来物种采取消灭、遏制和控制措施时，也应利用这种预先防范方法。对一个外来物种的侵入可能造成的各种长期影响缺乏科学定论不应被用作理由来推迟采取或不采取适当的消灭遏制和控制措施。”

（二）在外来物种入侵实践中应用风险预防原则的法律探讨

风险因素是指能够引起或增加风险事件发生机会和损失幅度的要素，是风险事件发生的潜在条件。风险事件，指直接导致损失发生的事件。风险损失，是指由于风险事件引起的非预期的经济价值的减少。风险因素是成因，风险事件是表现，风险损失是结果。外来物种入侵风险防范的基本思路应该是充分评估风险因素，尽量减少风险事件以降低风险损失。

1.评估风险因素。外来物种风险评估是我们有意识地外来引种实施之前，对拟引进外来物种引进过程中产生的不确定事件（包括但不限于可能对人类健康、经济生产的威胁、对当地野生生物和生物多样性的威胁，以及可能引起环境破坏或导致生态系统生态效益损失的风险） 进行识别、评估和处理，在此基础上对是否引进做出决策并将各种不利后果减少到最低程度。一些发达国家早就加强了对外来入侵物种的管理，把风险评估作为一项重要措施。美国先后开展了一系列有关杂草和水生外来生物的风险评估。澳大利亚制定了国家杂草战略，提出了杂草风险评价系统。该系统正确识别了370种（类）杂草中所有危害严重的杂草，此后，又对该系统进行了改进并用于新西兰的杂草风险

评估。

2.抑制风险事件。抑制风险事件主要可以通过以下几方面着手。首先，建立完善国境检验检疫制度。值得注意的是，进入我国的外来入侵物种的最大来源地为美洲，有178 次，占总数量的55. 1%。因此，在外来入侵物种的检验检疫工作中，要特别注意来自美洲的物种，严格评估其在中国的适用性和入侵性。其次，建立完善的引种申报和备案制度。针对有意引进引种的风险，需要建立完善的引种申报和备案制度，包括引入许可证审批制度和完善名录制度。再次，建议有关单位和个人尽量减少不必要的有意引入。在相关的立法中也要建议单位和个人在不是必须引进的情况下，尽量减少引种，尽可能地使用本地物种。最后，健全跟踪评价监测、预警与快速反应体系。在外来物种引进之后，还有可能经历定植、爆发和扩散几个阶段，这些都是风险事件，控制它们也是控制外来物种入侵风险的重要环节。

3.减轻风险损失。减轻风险损失，就要完善外来物种清除计划。清除外来入侵物种的典型方法可以分為物理防治、化学防治、生物防治3种，各种方法均有不足。因此，我们要本着“两害相权取其轻”的宗旨，我们在外来物种的清除之前必须制订详细的计划，进行完善的风险评估和费效分析，并应该结合以上3种方法，尽量寻求一种妥善处理外来物种入侵问题的相对最优方法。

另外，在防止外来物种入侵的风险预防原则使用中，完善辅助措施配套，降低损失可能也是其中的相当重要的环节，通过完善奖惩机制，建立各种外来物种入侵的相应财政条款从而使经济手段、行政手段与法律手段相应的结合，更好的完成防治外来物种入侵的目的。

在外来物种入侵防治的国际法原则中，除了风险预防原则之外，还有生态系统管理、生态破坏者承担责任原则以及国际合作原则等多项原则，它们共同替代了预防原则，从而形成了防止外来物种入侵的“预防——清除——控制”三阶段分级处理的方式。