浅谈事业单位预算管理存在的问题及对策

吴海军

摘要：预算管理是促进事业单位财政收支法制化和规范化的重要手段，但是当前部分事业单位存在预算编制不科学、执行不规范、效益低下等问题，为此需要深入分析原因，提出恰当的改进措施，通过提高预算编制水平、强化财政绩效审计等方式，使事业单位整个预算管理更加科学化和合理化。

关键词：事业单位；预算管理；预算绩效

预算管理是事业单位内部控制的重要内容，贯穿于事业单位会计核算的全过程，是新时期建立效益型社会的重要手段。预算管理质量的高低直接关系到事业单位各项目标的实现。当前事业单位预算管理已经逐步进入制度化和规范化，但在实际编制和执行过程中还是存在一些问题，需要进一步完善，从而使事业单位预算管理更加科学化。

一、当前事业单位预算管理中存在的问题

（一）项目支出预算编制严肃性不强，内容简单

各事业单位的项目支出预算编制一般要求各业务科室对下一年度的工作计划进行系统科学的预测，并就所需要的经费分类别分项目提供给财务部门，最后由财务部门汇总并经相关领导审核后形成单位预算进行上报。在这个编制过程中，各业务科室普遍认为预算编制是财务部门的工作，一般编制的积极性不高，导致预算中的一些项目缺乏科学性与合理性，项目支出预算资金申报内容比较简单，部分项目预算可能存在论证不充分，编制过程简单粗糙，特别是对项目依据、实施内容、支出标准、实施期限及效果缺乏论证。另外，部分事业单位对项目预算编制工作缺乏统筹安排，可能造成各业务部门项目内容存在重叠、交叉现象，影响编制预算的效率。

（二）预算编制的方法不科学，质量不高

预算编制方法一定程度上决定了预算管理的科学性、有效性与合理性。目前事业单位都主要采用零基预算、中期滚动预算等编制方法，但是对未来的预测特别是中长期财务规划预测还是比较困难的，因而在实际预算编制过程中，对于支出项目还是采用“上年基数+本年调整”的方法进行编制，导致整个编制过程不科学。另外，各预算单位都存在扩大预算的内在动力，因此事业单位编制预算过程就简化为在上年预算的基础上调整增加支出规模和增加项目，导致整个预算质量不高。

（三）项目支出预算绩效申报和評价形式化

目前，财政部门要求事业单位在编制项目预算时同时申报绩效目标，包括长期绩效目标和年度绩效目标，具体又分为预期工作量目标（数量、质量、时效、成本等）和预期效益目标（经济、社会等）。填报过程中要求对各具体目标进行量化，但很多事业单位承担公益性社会职能，部分支出可能只是维护正常工作运转，因此很难准确去预计每个项目支出带来的绩效，事后要开展绩效评价也困难重重。正因为如此，目前的项目支出绩效目标申报和评价难以取得预期的效果，趋向于形式化。

（四）预算执行过程中资金使用效率较低

事业单位编制预算时，一般难以对下一年度的各个项目支出金额进行准确预测，而且在执行过程中还可能会遇到特殊情况，导致单位有些项目会形成结存资金，还有些项目可能出现资金缺口。在当前事业单位财政预算管理制度中一般是限制资金结转，对于没有用完的资金往往要求收回，因此各单位在预算执行中首先考虑的是如何把预算执行完毕，而不是支出效益，对于缺乏资金的项目，就会不断的申请追加预算。由于预算单位非常关注预算执行的进度，以便在以后年度预算申报中获取更多资金，没有改善管理提高资金使用效率的压力，从而导致预算执行效率低下。

二、事业单位预算管理存在问题的原因

（一）预算管理观念落后，意识淡薄

部分事业单位的领导及员工对于预算管理的必要性及其作用认识不足，普遍认为预算编制执行是财务部门的工作，缺乏该有的参与意识。各业务科室在申报预算时，一般都指定一人与财务部门沟通，并完成科室项目预算申报。各科室编制预算的主要目的是为了获取工作经费，往往缺乏必要的调研和论证，可能存在一些不符合实际的地方。在这种情况下，单位普遍对预算编制执行缺乏关注，对预算的准确性和合理性考虑不周，导致预算管理效率较低。

（二）预算编制单位和审批单位之间信息不对称

预算编制单位是最终的资金使用人，对自己的业务活动具有充分的了解，而财政部门作为预算的审批部门一般对预算单位的工作缺乏足够的了解，因此对事业单位上报的预算就很难恰当合理的审批。财政部门在审批过程中，可能对有些项目资金做出了不恰当的减少或增加，最终使得该追加资金的项目预算减少，而可以减少资金的项目预算增加。由于在执行过程中，不允许不同项目资金混用，各单位为了加快预算执行进度，保证下一年度预算顺利审批，导致一些资金较充足的项目支出浪费较大。另外，对于那些被审批部门不恰当减少预算资金的项目，预算单位往往与上级部门讨价还价，通过追加预算争取更多的资金。

（三）缺乏对预算资金使用效益的评价与监督

当前对事业单位资金的监管主要体现在财政检查和审计上，多年来财政检查和审计都把重点都放在财政资金使用的合规性和合法性方面。这种审计检查的主要目的是看被审计单位是否遵循了特定的程序、规则或规章，是否符合相关的法律法规，而对评价财政资金使用效率和效果目前都没有正式开展。在这种情况下，各预算单位在资金使用过程中也主要关注是否遵循了法律法规，是否在限定用途上，而对于如何提高资金使用效率和节约财政资金也就不怎么关注了。

三、完善事业单位预算管理的对策

（一）加强预算管理重要性认识，转变预算管理观念

预算管理的实施效果好坏取决于单位管理层的认识。各事业单位的领导要充分认识到预算管理的重要性，了解预算管理的政策法规和相关知识，采取有效措施，落实工作责任，在组织上和人力上对预算编制和执行进行保障。各级财政部门在组织实施预算管理的同时，还应加强《预算法》、预算管理政策法规和现行公共预算改革的宣传，让预算管理参与方都认识到预算管理的重要意义，摒弃传统落后的预算管理理念，逐步实现预算管理的法制化、科学化、规范化目标。

（二）提高预算编制水平，强化预算执行效率

预算编制是事业单位预算管理的基础，其好坏直接影响着预算管理的效率，直接决定着部门下一年度经费需求的保障程度和各项工作的正常开展情况。各单位要认真组织，结合预算编制的要求，合理安排相关部门的人员共同参与。通过采用恰当的预算编制方法，认真分析评估，合理计划下一年度工作任务，根据实际情况编制合适的项目预算，提高预算编制水平。同时，为加强预算执行效率，在预算执行过程中，要对遇到的问题、所需帮助等信息要及时进行汇报、交流和研究，做到各业务部门相互配合，建立健全预算支出责任制度，列出各项目预算执行时间表，将责任落实到岗，任务落实到人。财务部门要加强对预算执行进度的监控，及时与具体业务部门进行沟通协调，保障预算执行效率。

（三）完善财政绩效审计评价体系，培养专业人才

虽然开展财政績效审计有现实的困难，但在当前建设效益型社会的前提下，有必要建立健全绩效审计的法律法规，制定操作性较强的绩效审计准则，通过审计财务收支的合规性、效益性提高财政资金使用效率。在当前推进绩效目标申报的基础上，为提高事业单位预算资金使用效率，有必要逐步形成经济效益和社会效益审计相结合，短期效益服从于长期效益的审计模式，建立一套定性和定量相结合、效益与公平相兼顾的、切实可行的绩效审计指标。另外，由于绩效审计过程较为复杂，需要有较多的理论知识和实践经验，因此要加强对审计人员的培训，不断拓宽其知识结构，以适应绩效审计的要求。

总之，预算管理是事业单位财务管理的核心内容，各单位应该在保证预算管理合法性和合规性的基础上，改进编制方法，提高预算编制的水平和执行效率，完善预算项目的绩效评价工作，使事业单位预算的编制、执行、决算评价更加规范化、合理化和科学化。

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（作者单位：西安市交通运输管理处财务科）