社区服刑人员管理存在的问题、成因与完善对策

2018-07-09张朱盟龚雪

大经贸 2018年4期

张朱盟龚雪

【摘要】社区矫正是惩罚犯罪人的一种非监禁性刑罚执行方式，最早由《刑法修正案（八）》将其引入我国的刑法规定中。经过近十年的发展，我国的社区矫正制度已经较为完善，但是由于社区矫正机构体系不够完善、社区矫正工作人员队伍不够健全以及社区较真经费保障不足等原因，导致我国社区矫正在对服刑人员的管理方面还存在着很多亟待解决的问题，我们要针对这些问题相应的解决对策，最终完善我国的社区矫正制度。

【关键词】社区矫正社区矫正服刑人员人员管理人员监控

一、社区服刑人员管理的理论概述

（一）相关概念阐述

1.社区矫正

社区矫正是一种非监禁性刑罚执行方式，为各国普遍采用，通过《刑法修正案（八）》引入我国。一般来说，社区矫正就是指由专门国家机关执行的，对特定的犯罪人，在特定時间内，指定特定的区域，对犯罪人进行改造的一种刑罚执行方式。通常社区矫正的执行，还需要社会上的团体、组织、个人的配合。根据我国现行法律法规的相关规定，可知这里所说的“特定的犯罪人”是指“罪行不重、社会危害不大”的犯人；“特定时间内”是指被宣告执行社区矫正的期间；“特定的区域”则一般是指犯罪人在未犯罪之前生活的社区。此外，社区矫正这种执行方式具有强制性，但相较于其他刑罚执行方式而言，强制性较弱。

社区矫正具有两个方面的基本属性，即刑罚执行性质和非监禁特征。而且，社区矫正的功能是多面的，主要包括惩罚功能、教育功能以及改造功能。在笔者看来，我国引入社区矫正是与我国国情相符的，我国已经在借鉴国际先进经验的基础上，结合我国具体的实情，对传统的社区矫正进行了一定程度上的改造，使之成为了更能满足我国刑事司法实践需求的中国特色社区矫正。

2.社区矫正人员

社区矫正人员，也就是社区矫正过程中的服刑人员，指的是能通过在社区接受改造来消除自身的社会危险性的犯罪人。根据法律规定，能成为社区矫正人员的（也就是能被判处执行社区矫正这一刑罚的），一般是罪行较轻、社会危害性较小的犯罪人。在我国，社区矫正可用于被判处管制、缓刑、假释和暂予监外执行并在社会上服刑的四类犯罪人员。

在社区矫正的执行过程中，人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政机关、基层司法机关以及监狱管理机关之间，既要做好分工，坚守自己的岗位，完成自己的职责，又要协同配合，共同做好社区矫正工作。

3.社区矫正人员管理

社区矫正人员管理，是我国刑罚执行制度在刑事政策指导下进行改革后的结果，符合世界各国刑罚制度发展的趋势，是社会管理模式响应时代需求的一种创新性发展。社区矫正人员管理主要指的是专门的国家机关，采取特定的途径和方法，对被判处社区矫正的服刑人员，进行监视和管理，达到改造犯罪人的有效效果，最终使刑法能有效实施的一项专门性工作。在进行社区矫正人员管理的过程中，其工作一定要依法、科学、文明开展，同时对相关管理制度、程序也要保证落实。

具体而言，在开展社区矫正人员管理工作的过程中，要切实落实以下八项管理制度，即第一，报到制度；第二，监护制度；第三，走访制度；第四，迁居制度；第五，请销假制度；第六，会客制度；第七，公示制度；第八，申诉制度。这几项管理制度的落实对社区矫正工作的顺利开展具有重要意义。

（二）相关理论阐述

1.复归理论

复归理论最早起源于20世纪上半期，法国犯罪学家马克·安塞尔的新社会防卫思想是它的源头。安塞尔主张行刑方式社会化，他希望在刑罚执行的过程中，要注意教育的重要性，要坚持人道主义理念和非刑事化的思想，去除犯罪人的人身危险性，重新塑造犯罪人，使之具有回归社会的可能性。社区矫正制度正是在吸收复归理论的有益之处的基础上发展起来的，出发点是一种宽容、包容思想，追求真正意义上的公平正义。周国强教授认为，社区矫正的价值主要在于其公正价值和人道价值，而且这两种价值的立足点是对人性的基本要求，从关爱人性的角度出发，追求以罪犯的人性复归作为归宿。

在复归理论看来，只要对犯罪人进行改造，就能使他们复归社会，而且这一点适用于所有的犯罪人。社区矫正就是架起一座桥梁以联系犯罪人和社会环境，帮助犯人以全新的姿态、人格回归社会、融入社会，且不会在工作、家庭、教育等方面异于他人。这种意义上的社区矫正，与我国在刑事司法实践中坚持的以人为本的宗旨是完全符合，体现了我国对犯罪人的人道主义关怀。

2.行刑效益理论

刑罚的确定、执行都需要以一定的人力、物力、财力资源为基础，因此对行刑的成本和效益之间的平衡问题加以考虑是必不可少的。陈兴良教授就曾在《刑法哲学》一书中强调，刑罚支出应当保证尽可能小，而社会效益应当追求尽可能大，并且要在这样的前提下实现有效预防、惩罚犯罪的目的。而行刑效益理论就是说要在执行刑罚时，对司法资源、社会资源进行合理有效分配，通过科学的规划，实现以最小的支出达到最大的效益的目的的理论。而非监禁刑使用比例的提高是达到行刑效益目的的重要途径之一，因此作为一种非监禁性刑罚执行方式的社区矫正值得我们提倡和利用。

但是，对于行刑效益理论来说，并不是实行社区矫正就足够的，而且在执行社区矫正的过程中也同样需要考虑效益问题。因此，我们在开展社区矫正人员管理工作的过程中也要遵循行刑效益理论。

3.标签理论

标签理论的形成是以1951年美国社会学家莱默特的《社会病理学》一书的出版为标志的。标签理论的研究重点是“越轨行为”的形成原因。莱默特认为，当某一事件发生后，外界只会评价行为所实施的具体行为而不会评判该行为人自身这样一种现象，是越轨行为产生的主要原因。因为人们往往热衷于给实施了某种行为的越轨者贴上许许多多的标签，如强奸犯、杀人犯、暴力狂、坏孩子等，而这些贬义、且带有强烈辨识度的标签使得在越轨者和社会上的其他正常人之间形成了一道无法跨越的鸿沟。长此以往，一支遭受着各个方面的“特殊对待”的越轨者也会从心理上认同自己真的是一个越轨者，并完全放弃对自己行为的控制和约束，最终造成更多难以挽回的后果，如实施犯罪。

但是，从另一方面进行考虑，“贴坏标签”能对人产生不好的影响，那么“贴好标签”是不是也能起到对越轨者的改造作用呢？这已经被证实为是可行的。因此，用对犯罪人“贴好标签”的方式，来对越轨者进行改造，能逐渐让越轨者的行为复归到正常的轨道上来，这也是社区矫正中对犯罪人进行改造的重要方式之一。

二、社区矫正人员管理现状分析

（一）社区矫正工作内容

1.对拟服刑人员开展社会调查

我们开展社区矫正工作，首先需要对拟执行社区矫正的服刑人员进行社会调查。我国现行《刑法》对能判处缓刑和适用假释的范围作了严格的限定，其中判处缓刑的前提条件是“没有再犯罪的危险”、“对所居住社区没有重大不良影响”；适用假释的也要“考虑其假释后对所居住社区的影响”。在这些规定中，虽未明确将“社会调查”作为适用缓刑、假释的程序的一部分或者条件之一，但社会调查仍然是其延伸意义之一，因此说其是“开展社会调查工作”的法律上的依据是可行的。

此外，《社区矫正实施办法》中更是对社会调查工作作了明确规定。主要规定在第四条，即“人民法院、人民检察院、公安机关、监狱对拟适用社区矫正的被告人、罪犯，需要调查其对居住社区影响的，可以委托县级司法行政机关进行调查评估”。

2.对服刑人员的管理

社区矫正机关的重要工作内容之一就是要对被执行社区矫正的服刑人员进行日常管理、监控，其主要包括两大部分工作内容。一是县级社区矫正监管机关监管社区服刑人员的活动，其具体包括接收社区服刑人员、宣告实行社区矫正、开展教育活动、组织劳动活动、依法惩处违规行为及依法宣告解除社区矫正等；二是基层社区矫正监管机关的日常管控活动，其具体包括监管日常行踪、及时了解思想状况等。

在我在司法局的社区矫正科实习的过程中，我主要负责的是对社区矫正人员的建党、走访和宣传法制教育的工作。在社区矫正科实习的这三个月中，我发现整体上来说，对社区矫正服刑人员的建档工作是很到位的，并且也会时不时的走访社区矫正服刑人员，确保他们的行踪及了解他们的思想近况；但是，我觉得对社区矫正服刑人员的管理还是较为松散且不够严格，这引起了我的思考。

3.对服刑人员进行矫治

社区矫正机关对社区服刑人员的矫治工作可以分为三种情况，即一是对矫治未成年社区服刑人员；二是矫治暂予监外执行的社区服刑人员；三是矫治管制、缓刑、假释的社区服刑人员。其中，就第一种矫治情况来说，未成年人具有不同于其他成年社区服刑人员的身心特点，因此对他们的矫治应该具有针对性，不仅要分离管理，而且要更注重教育和心理矫治。就第二种矫治情况来说，能够被施行暂予监外执行的服刑人员都是有特殊情况的人员，因此也应采取有别于其他人的社区矫治方式，主要是要把握“宽严相济”的原则，做到张弛有度。就第三种矫治情况来说，则一般的社区矫治方式均可以适用。

（二）管理中存在的主要问题

1.社區矫正人员管理体系不完善

我国现今的社区矫正管理体系主要有两种，一种是党委政府社区矫正工作领导小组领导下的多机构协作；另一种是司法行政机关牵头的共同管理模式。但是，根据我国法律规定，具有执行职能的只能是司法行政部门，因此能开展社区矫正人员管理和矫治工作的也只能是司法行政部门，其他任何机构都无权开展。这两种管理体系的存在，导致了在社区矫正人员管理的实际工作中各社区矫正机关的角色定位模糊不清。而正是这种角色定位上的模糊不清，造成了进行社区矫正人员管理时不能及时决策、互相推诿责任等现象，不利于社区矫正人员管理工作的开展。

此外，在社区矫正人员管理体系中还存在的一个重要问题是基层司法所无法胜任对社区矫正服刑人员的日常管理工作。以前，主要是由公安部门负责社区矫正工作，如派出所、治安管理部门等。但是，正如上面所说的，负责社区矫正工作的应该是司法行政部门，如基层司法所。而基层司法所由于其自身经验、经费、人员等方面的局限性，无法很好的胜任社区矫正人员管理工作。

2.社区矫正工作人员素质不高

社区矫正自《刑法修正案（八）》才开始引入我国，总体来说，我国社区矫正起步较晚。根据调查可知，我国现有的社区矫正工作人员的专业素质及文化水平普遍不高，就起来源来说，这些工作人员主要是由司法局、基层行政部门转岗而来，大多数在开始承担社区矫正工作之前对刑罚执行工作没有任何接触。近年来，行政主管部门为了提升社区矫正工作人员的素质采取了一系列措施，如提高准入门槛、只招收法学专业本科及以上学历毕业生，实行“先学习再上岗”方针，以及加大培训力度等。这些措施的采取虽然在一定程度上对社区矫正工作人员的整体素质有所提升，但是并没能从本质上改变现状。

对于这个问题，我在司法局的社区矫正科实习的时候也深有体会。我所工作的部门的工作人员很多都是转业而来，以前都是警察院、法院或者其他机构或部门的工作人员，在开始社区矫正工作之前，基本都没有怎么接触过社区矫正工作，这就导致了社区矫正工作人员专业性不够强的问题。

3.社区矫正人员管理手段落后

现今我国已进入信息化社会，但是全国范围内整体上的社区矫正人员管理手段并没能做到完全的与时俱进。尽管在某些较发达地区，已经采取了先进的信息化技术来对社区矫正服刑人员进行管控，如GPS定位手环的投入使用就是个很好的例子；但是，这种设备的稀有性和高端性也带来它价格上的昂贵，很多地方的财政根本无法负担，再加上这种高科技设备需要专门的技术性人才来进行操控，就使得其广泛投入使用的可能性收到了阻碍。我国目前大体上采用的还是传统的人工监控的人员监管模式，手段较为落后。

我所实习的地方的社区矫正科，对于GPS定位手环等的使用还并没有做到全面覆盖，只对少数社区矫正服刑人员进行了佩戴，而对于大多数社区矫正服刑人员，仍然采取的是原始的人员监控的手段。

4.社区矫正工作人员执法权的缺失

纵观我国法律法规的规定，都没有关于社区矫正工作人员的执法权的明确规定。具体表现为没有对社区矫正工作人员的身份进行说明，既未规定他们是否属于人民警察的范畴，也没有说明他们在执行工作时是否应该着警服或配警械。社区矫正本质上是一种非监禁性刑罚执行方式，那么社区矫正工作也就是一种执行刑事法律的活动。在我国，社区矫正工作由不具有执法权的社区矫正工作人员来开展，不仅是不符合法律规定的，甚至是一种违法行为。在这种情况下，社区矫正工作人员的执法权威性也无法得到保障。

（三）管理中存在问题的成因分析

1.社区矫正工作人员职责过多

造成社区矫正工作人员无法胜任社区矫正工作的原因之一就是社区矫正工作人员兼顾的职责过多，从而难以完成自己的专职工作。要想很好的完成社区矫正工作并达到良好的效果，健全的社区矫正机构队伍是必不可少的。全国社区矫正机构的组成基本相同，均是由法院、检察院、公安机关、司法机关分工协作、互相配合。这种结构分散的管理机构模式，不仅不能达到预期的相互配合、共同协作的目的，反而会导致相互制约、相互推诿、职责不清、矛盾不断。而且，正是因为社区矫正工作人员多是由原本的法院、检察院、公安机关、司法机关的工作过人员担任，造成了一人身兼数职的现状，常常分身乏术，难以面面俱到。而且相较于其他工作来说，社区矫正工作往往是被敷衍待之的那一个。

在社区矫正科实习的时候就发现，本部门的人员配置较少，而且有些工作人员还身兼数职，除了是社区矫正工作人员之外，同时在法院、检察院、公安机关、学校等地方还有着自己的相关工作，这样一个人在多份工作之间难免会有所偏颇，而社区矫正工作往往是被重视较少的。

2.社区矫正工作人员的执法资格缺少法律依据

由上文的论述可知，我国社区矫正工作人员存在执法权的缺失问题，这主要是因为社区矫正工作人员的执法资格缺少法律上的依据。在社区矯正工作的开展中，为了解决人员不足的问题，往往会为司法所配备一定数量的辅助工作人员；而又由于编制不足的情况，这些辅助工作人员往往是不具备警察身份的，这样社区矫正工作人员的执法资格就会受到社区服刑人员和社会公众的质疑。而且，由于社区矫正工作人员执法资格的缺失，导致他们在面对突发性的、需要采取强制手段进行制裁的情况时，难以及时有效的采取措施，不利于问题的解决。

我在实习过程中也发现，由于从事社区矫正工作的正式在编人员较少，面对大量繁重的工作，出现了人员明显不足的现象，在这种情况下，就会在社会上招聘一些辅助性的工作人员，但这些人员由于没有正式编制，其具体身份所属情况及其能履行职责的情况是值得质疑的。

3.社区矫正经费保障不足

社区矫正作为一项执行刑事法律的活动，相应的经费支出是必不可少的。但是现实是，目前我国很多地方的社区矫正工作都存在经费保障不足的问题。社区矫正的经费来源多为地方财政，然而难以忽视的一点是，我国目前经济发展不均衡的现象仍然严重，地区与地区之间的财政水平还存在着较大的差异，因此很多地方的社区矫正的经费问题要靠财政转移支付来维持，而这是没有稳定的保障的。社区保障经费不足导致很多工作难以顺利开展，如社区矫正人员管理手段的更新换代就无法做到全国各地统一进行。

4.社区矫正部门间沟通协调机制不畅

社区矫正工作是较为复杂的，涉及到很多方面的问题，如刑罚执行、社区管理、治安管理等，这就造成了在社区矫正工作的开展过程中需要社区矫正各部门之间进行及时有效的沟通协调。但是现实是我国存在社区矫正部门间沟通协调机制不畅的问题，这也是造成社区矫正人员管理体系不完善的重要原因。在开展社区矫正工作的过程中，各部门往往是各自为政，基本没有相互之间的沟通、协调和配合，这使社区矫正工作难以正常开展。

三、完善社区矫正人员管理的对策

（一）建设社区矫正工作人员队伍

建设一支专业性强的、具有较高素质的社区矫正工作人员队伍对社区矫正工作的顺利开展并取得良好成效具有重要意义。要想建设起这样一支工作队伍，需要做到以下两个方面：

首先，要扩大队伍规模。虽然我国目前的社区矫正工作人员队伍已经较为庞大，但是随着社区矫正工作的发展，其需求越来越大，现有队伍已经难以满足这种需求，扩大队伍规模势在必行。

其次，要提高队伍素质，组建专业性队伍。在社区矫正工作队伍中，要避免工作人员一人身兼数职的情况的出现，多招聘和引进专职性的人员。对于新招录人员，要提高准入门槛，尽量招收法学专业本科及以上学历的毕业生；对于转岗人员，要开展专业化培训活动，强制在岗学习。

（二）完善我国相关法律法规的规定

纵观世界各国关于社区矫正的立法，可以发现主要有三种立法模式，即第一，“单独立法形式”，其主要以美国为代表；第二，“刑事执行法律形式”，其主要以德国、加拿大等国为代表；第三，“单行法律范本形式”，其主要以新西兰为代表。

通过考察我国现有的关于社区矫正的立法，可知其采取的是“单独立法形式”。2016年的《社区矫正法（征求意见稿）》是我国社区矫正立法进程上的一座里程碑。但是遗憾的是，这部征求意见稿也并没有对社区矫正工作人员的执法资格进行明确界定，这还需要我们在下面的立法工作中继续努力。要知道，在法律中明确社区矫正工作人员的刑事执法权是极为必要而又紧迫的，我们必须在立法中尽快完善。

（三）改革对社区服刑人员监管的手段

随着科学技术水平的发展，我们的信息技术产品不断更新换代，远程监控和实时定位已经成为可能。我们在社区矫正工作中对社区服刑人员的监管手段也应该做到与时俱进，采用信息化的监管手段。具体来说，要想采用信息化的监管手段，应该做到两个方面，即在社区矫正人员管理工作中引进信息科技产品和构建统一的信息监管平台。

一是引进信息科技产品。我们在对社区服刑人员进行监管的过程中，需要实时掌握服刑人员的行踪，若引进信息科技产品来完成这项工作，将会极大地节省人力、物力。例如，我们可以通过强制社区服刑人员佩戴GPS定位腕带胡总和定位手机的方式，来对他们的行踪进行实时追踪。

二是构建统一的信息监管平台。我们要探索建立统一的信息监管平台，全面实行电子化监管。

（四）落实社区矫正工作开展的经费保障

各级地方人民政府应该结合本地区的实际情况和经济水平，考虑社区矫正工作开展的需求，制定出相应的经费保障体系，而且要根据经济发展状况和社区矫正工作逐年变化的情况，建立起社区矫正经费逐年增长机制。此外，对于地方财政实在难以支撑的地区，可以请求中央财政的支援，还可以通过设立专项基金的方式或者保证金的方式来补充财政预算。最终目的是要保证社区矫正工作能正常开展。

四、结语

社会在不断发展进步，作为一种非监禁性刑罚执行方式的社区矫正在社会上的关注度越来越高，尤其是社区矫正中的社区服刑人员管理问题更是成为热门话题。我国社区矫正工作，虽然经过近十年来的发展已经较为完善，但是由于社区矫正结构不健全、立法不完善、经费不足等原因，其中仍然存在的一些问题也不能忽视。然而，尽管这些问题在一定程度上阻碍了社区矫正的发展，但这也是促使我们追求创新和进步的动力。社区矫正将会成为未来我国刑罚执行中的一种重要方式，对其的不懈研究实乃大势所趋。

【参考文献】

[1] 姜祖桢：《社区矫正理论与实务》，法律出版社2010年版，第138页。

[2] 江林峰：《如何加強对社区矫正人员的管理》，载《经营管理者（学术理论）》，2014年3月下期。

[3] 吴海峰：《社区矫正的性质再论》，载《犯罪研究》，2013年第4期。

[4] 陈兴良：《刑法哲学（第五版）》，中国人民大学出版社2015年版，第248页。

[5] 高远：《社区矫正工作问题研究——以山东省邹城市为例》，新疆大学2017年专业学位硕士研究生学位论文。

[6] 张刚：《社区矫正工作的理论与实务》，载《广东省司法厅门户网》，20016年第11期。

[7] 参见《中华人民共和国刑法》。

[8] 参见《社区矫正实施办法》。

[9] 汤啸天：《社区矫正试点与矫正质量的提高》，载《当代法学》，2004年弟4期。

[10] 司法部社区矫正管理局：《全国社区矫正理论研讨会资料汇编》，2011年。

[11] 姜祖桢，张晓明：《我国社区矫正工作现状与发展》，载《保定学院》，2010年第6期。