我国政府引导基金发展现状和问题研究

周莉 吴明翰

【摘 要】 政府引导基金又称创业引导基金，是指由政府出资，并吸引有关地方政府、金融、投资机构和社会资本，不以营利为目的，以股权或债权等方式投资于创业风险投资机构或新设创业风险投资基金，以支持创业企业发展。本文分析了我国政府引导基金的发展现状，同时从投资情况、运作情况和退出方式三个方面，指出当前存在的问题，并提出相应的建议。

【关键词】 政府引导基金 运作方式 退出方式

一、我国创业投资引导基金发展现状

（一）设立情况

表1.1反映了2012年至2017年我国政府引导基金设立情况。

从数量上看，2015年后政府引导基金大幅增加，2015和2016年当年新设立的政府引导基金分别为444支和568支，到了2017年后增速有所回落，当年仅增加245支。从基金规模来看，2015年以后政府引导基金规模大幅增加，2015到2017年当年新增基金规模分别为16，410.30亿元、37，889.00亿元和36，058.93亿元。

造成表1.1现象的原因是，我国政府在2015年发布一系列政策，旨在积极支持小微企业创新发展，助力大众创业、万众创新。使得我国政府引导基金在2015年后呈现爆发增长态势。到了2017年，我国政府引导基金设立的重心由之前单纯追求基金个数增长，转向提升基金规模，体现出对增长质量的重视。

（二）设立级别分布情况

按照財政出资和投资区域划分，引导基金可以划分为国家级、省级、地市级、区县及以下五个层级。截至2017年12月31日，我国政府引导基金设立级别分布情况如表1.2所示：

从表1.2可以看出，截至2017年12月底，国内设立数量最多的是地市级政府设立的引导基金，共有538支基金，基金规模23，667.12亿。其数量变多的原因是，2016年，各地方政府纷纷积极主导设立政府引导基金，设立主体也由省级单位逐渐延伸至市级及区级单位，掀起了发展政府引导基金的新浪潮。此外，表1.2还反映了一个现象，即从单只基金平均规模来看，地市级政府引导基金较其他行政级别政府引导基金较低。

（三）运作情况

2012-2017年我国政府引导基金运作情况如表1.3所示：

从表1.3可以看出，2015年和2016年我国政府引导基金设立呈现井喷态势，而参与投资和退出的基金个数保持稳定增长。这一现象在2016年尤为明显，当年新增的政府引导基金多于之前任何年度，但是落实投资的基金个数却不如2013年到2015年任何一年。到了2017年，这一现象得到一定程度改善，这主要是由于基金个数增长得到控制，以及投资质量提高的缘故。

二、我国创业投资引导基金存在的问题

（一）投资形式单一化

部分起步阶段的引导基金，出于风险防控考虑，通常采用债权投资作为主要投资方式，以避免股权投资方式下因陷入企业债务纠纷而承担连带责任。这种投资形式的好处是，政府能够对单笔基金投资期限及投资金额加以审慎限制，保障决策管理职能和操作程序严格履行，有效防范运营风险。

（二）结存现象严重

一些地区因缺乏优质项目，配套设施不够完善，导致引导基金结存现象严重，2016年6月发布的《国务院关于2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》显示，通过审批的 206个子基金中，有39个因未吸引到社会资本无法按期设立，13.67 亿元财政资金滞留托管账户；已设立的 167 个子基金募集资金中有148.88亿元（占41%）结存未用，其中14个从未投资，造成资源的大量浪费。

（三）退出渠道不通畅

引导基金要顺利获利退出，根本保障是所投资产业、尤其是新兴产业的健康发展，IPO、并购等退出渠道顺畅。我国以及美国等资本市场发展经验都表明，交易所市场至少从短期来看其容量是有限的，数以万亿计并且规模还在膨胀的引导基金，很难全部利用交易所市场退出。但是我国多数引导基金退出方式，却挤在狭窄的交易所渠道，退出通道的不畅，容易导致引导基金失去后续发展的动力。

三、我国创业投资引导基金发展的政策建议

（一）促进政府引导基金投资市场化

一方面，引导基金投资的地域限制是其发展的主要限制，突破这种限制，有助于提高其吸引优质子基金能动性，也有助于对提升资金回流速度，进而整体提升引导基金的运作效益；另一方面，加强对市场的了解、提升项目估值专业程度、明确跟投意向，以及增强与子基金在优质项目上出让份额的谈判能力等，都将成为引导基金投资市场化的主要路径。

（二）建立科学合理的政府引导基金运作机制

一是结合基金政策定位，因地制宜的采用运作方式。比如，运用母基金参股基金的方式，发挥其杠杆作用，有助于点多面广的中小企业加快发展；运用产业投资基金直接参股特定产业项目，有利于保持政策穿透力，发挥引导作用。二是设立企业形式的基金实体，比如公司制或合伙制，坚持所有权、管理权、托管权分离。三是建立多元化出资结构，充分吸引社保基金、险资等机构性资金，以及国企民企等机构出资，有助于优化基金内部治理结构，促进协同发展。

（三）加快多层次资本市场改革与发展

加快多层次资本市场改革与发展，拓宽引导基金退出渠道。多层次资本市场是引导基金最重要的退出渠道，建议一方面要深化创业板IPO制度改革，鼓励存在未弥补亏损的企业，以及未盈利企业在创业板上市，确保引导基金顺利退出；另一方面要提高新三板、四板市场和各地产权市场和技术市场接纳和服务私募股权投资的能力，共同形成全面覆盖、无缝对接的定价和流转机制，以有利于引导基金分阶段、多渠道实现退出。

【参考文献】

[1] 江薇薇. 我国政府引导基金发展模式研究[J]. 西部论坛，2012（1）：29.

[2] 翟俊生，钱宇，洪龙，华黄艳. 政府创业投资引导基金运作模式研究[J]. 宏观经济管理，2013（8）：58.

作者简介：周莉（1966-），女，汉族，四川成都，经济学博士，北京工商大学经济学院，教授，研究方向为资本市场、创业投资。

吴明翰（1991.2-），男，仫佬族，广西河池，金融学硕士，北京工商大学经济学院，研究生在读，研究方向为资本市场、创业投资。