深入推进备案审查健全宪法监督制度

王娟

5月23日下午，市十五届人大常委会举行第二次法制讲座，全国人大宪法和法律委员会委员、全国人大常委会法工委副主任张勇，就“深入推进备案审查工作，为健全宪法监督制度奠定坚实基础”作了专题授课。

张勇在授课中，介绍了依法治国基本国策的形成过程及其在国家治理能力现代化中的重大意义，我国宪法监督制度在支持和保障依法治国中的作用及中央对推进合宪性审查的系列要求，并重点讲解了备案审查制度。

张勇指出，备案审查是中国特色的宪法监督制度，是宪法监督的基础和着力点。十八大以来备案审查工作开始了迎风破浪的征程，十八届三中、四中全会对加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，对撤销和纠正违宪违法的文件作出了部署；在十九届二中全会上，总书记三次强调备案审查工作。张勇介绍了废除“著名商标制度”、专项审查“自然保护区”相关地方性法规等生动鲜活的案例，较全面地说明了全国人大开展备案审查的基本情况和取得的工作成绩。张勇还介绍了全国人大常委会为全面加强备案审查工作，在组织领导、备案审查制度和衔接联动工作机制建设以及推进信息化等方面的措施和重点。

沙海林副主任指出，上海市人大及其常委会作为地方国家权力机关，肩负着开展备案审查的法定职责。回应法治建设的命题，切实推进本市的备案审查工作，需要我们准确、及时、深入地学习领会中央和全国人大的各项精神和要求。特别是要学习领会宪法修正案，中央和全国人大就深化依法治国实践、推进合宪性审查，對备案审查工作提出的新要求。讲座对地方人大开展备案审查具有很强的指导意义。

全国人大首次集中公布十大备案审查案例

2017年12月24日，《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于十二届全国人大以来暨2017年备案审查工作情况的报告》提交十二届全国人大常委会第三十一次会议审议。报告中首次集中公布了近年来全国人大备案审查中推动相关部门纠正“带病文件”的十大案例。

一辆电动自行车引发的合法性审查

案由：2015年10月，浙江杭州居民潘洪斌骑行的一辆电动自行车被杭州交警依据《杭州市道路交通安全管理条例》扣留。潘洪斌认为，该条例在道路交通安全法有关规定之外，增设了“扣留非机动车并托运回原籍”的行政强制手段，违反法律规定。其后，潘洪斌给全国人大常委会写信，建议对此审查。

审查结果：根据审查建议，全国人大常委会法工委对《杭州市道路交通安全管理条例》有关规定的相关问题进行监督纠正。

2017年6月，相关地方性法规作出修改。

叫停“附条件逮捕”制度

案由：2016年9月，内蒙古律师苗永军代理某案件，当事人被依照最高检制定的《关于人民检察院审查逮捕工作中适用“附条件逮捕”的意见（试行）》“附条件逮捕”。

“附条件逮捕”是指在重大案件中，现有证据已证明嫌疑人基本构成犯罪，侦查机关认为进一步侦查能收集到定罪所必需的证据，经检察长或检委会决定可以批捕。苗永军认为，“附条件逮捕”时，侦查机关并未掌握定罪所必需的证据，实际上就是降低了逮捕的门槛。为此，他向全国人大常委会法工委提出了对该规定的审查申请。

审查结果：根据审查建议，全国人大常委会法工委与最高检进行了沟通。2017年4月28日，最高检下发《关于在审查逮捕工作中不再适用“附条件逮捕”的通知》，要求从即日起在审查逮捕工作中不再适用“附条件逮捕”。

纠正“以审计结果作为工程竣工结算依据”

案由：近年来，北京、上海、山东、江西等多个地区先后出台地方性审计条例或审计监督条例，规定政府投资和以政府投资为主的建设项目“以审计结果作为工程竣工结算依据”。中国建筑业协会调研认为，此规定一定程度上混淆了行政法律关系与民事法律关系的界限，超越了审计法和审计法实施条例规定的审计监督职能，也与合同双方平等自愿原则相矛盾，在实践中损害了施工企业的合法权益。

为此，中国建筑业行业组织多次向全国人大常委会法工委提交审查申请。

审查结果：全国人大常委会法工委2017年2月致函各省、自治区、直辖市人大常委会，要求对地方法规中直接规定以审计结果作为竣工结算依据，或者规定建设单位应当在招标文件或合同中要求以审计结果作为竣工结算依据的条款进行清理，适时予以纠正。

截至十二届全国人大常委会第三十一次会议，已有7个地方对相关地方性法规作出修改。

修改“超生即辞退”条款

案由：2017年5月，上海财经大学法学院教授王全兴等4名学者联名向全国人大常委会“上书”，提出在7个省份计生新规中，用人单位可对超生职工解除劳动合同或者辞退、开除的条款，不仅与劳动合同法相抵触，同时与新形势下国家计生政策转型的取向不符，建议对相关规定进行审查。

审查结果：经审查研究，全国人大常委会法工委2017年9月致函有关地方人大常委会，建议对有关地方性法规中类似的控制措施和处罚处分处理规定作出修改。

截至十二届全国人大常委会第三十一次会议，已有1个地方对相关地方性法规作出修改。

废除“著名商标制度”

案由：2017年4月，来自上海大学等20多所高校的108名知识产权专业研究生联名向全国人大常委会法工委提出审查建议，对地方性法规中规定的著名商标制度进行审查研究。

此次上书源于学生在调查研究中发现，在现实中被广泛用于商业宣传的著名商标，没有上位法依据。地方关于著名商标的法规、规章和规范性文件，都宣称是根据我国商标法制定，而在商标法中却没有“著名商标”这一概念。

审查结果：经审查研究，全国人大常委会法工委于2017年11月致函有关地方人大常委会，要求对有关著名商标制度的地方性法规予以清理废止，并致函国务院法制办公室，建议其对涉及著名商标制度的地方人民政府规章和部门规范性文件同步进行清理。

推动解决婚姻法“第二十四条”的争议

案由：婚姻法司法解释二第二十四条规定“债权人就婚姻关系存续期间夫妻一方以个人名义所负债务主张权利的，应当按夫妻共同债务处理，但夫妻一方能够证明债权人与债务人明确约定为个人债务，或者能够证明属于婚姻法第十九条第三款规定情形的除外”。该条在实践中导致不少人离婚“被负债”。2016年以来，多位公民针对此规定向全国人大常委会提交近千件审查建议；2017年全国人代会期间，45位全国人大代表分别联名提出5件建议，要求对其进行审查。

审查结果：全国人大常委会法工委于2017年6月召开座谈会，邀请提出建议的人大代表参加，与最高人民法院有关部门进行沟通研究，推动解决有关问题。

解决“拘传原告和被执行人的司法解释与民事诉讼法规定不一致”情况

案由：十二届全国人大以来，全国人大常委会收到“两高”报送备案的128件司法解释。法工委逐件审查后发现，民事诉讼法司法解释中有关拘传原告和被执行人的规定与民事诉讼法的规定不一致。

审查结果：在全国人大常委会有关专门委员会大力支持下，推动制定机关于2017年2月作出妥善处理。

修改“有关非法行医的司法解释”

案由：十二届全国人大以来，全国人大常委会收到“两高”报送备案的128件司法解释，法工委逐件审查后发现，有关非法行医的司法解释中将个人未取得医疗机构执业许可证开办医疗机构的行为认定为非法行医犯罪，与刑法规定不一致。

审查结果：经过与最高人民法院反复沟通并跟踪督促，最高法已于2016年12月对相关规定作出修改。

取消或下放行政审批事项后，专项审查107件地方性法规

案由：2015年，全国人大常委会法工委结合全国人大常委会三次打包修改法律取消或者下放部分行政審批事项，启动专项审查，对与法律修改内容有关的107件地方性法规逐件进行审查研究。

审查结果：督促地方人大常委会对30件与修改后的法律规定不一致的地方性法规及时作出修改。

针对专门规定自然保护区的49件地方性法规进行专项审查

案由：2017年6月，在党中央通报甘肃祁连山自然保护区存在的突出问题与深刻教训后，全国人大常委会法工委对专门规定自然保护区的49件地方性法规集中进行专项审查研究。

审查结果：全国人大常委会法工委于2017年9月致函各省、自治区、直辖市人大常委会，要求对涉及自然保护区、环境保护和生态文明建设的地方性法规进行全面自查和清理，杜绝故意放水、降低标准、管控不严等问题。

截至十二届全国人大常委会第三十一次会议，已有30个省、自治区、直辖市人大常委会书面反馈清理情况和处理意见，总共已修改、废止相关地方性法规35件，拟修改、废止680件。