中美贸易摩擦升级的成因及对策

赵玉娟　彭剑波

摘 要：美国总统特朗普于2017年1月执政后，中美关系已经形成一个拐点：美国以中国为对手已经基本形成共识，中美两大世界经济体的竞争已经形成主题。面对特朗普政府多次主动挑起的违背WTO规则的贸易摩擦，中国要有合作不成，渐行渐远的心理准备。文章根据新形势下中美贸易摩擦升级的态势，就“美国优先”政策、破坏多边贸易体制、贸易商品结构不均衡等方面分析中美贸易摩擦升级的原因，并从利用中美双边对话机制、适时采取贸易反制措施、优化出口商品结构等多层面提出减缓中美贸易摩擦升级的策略，以促进中美两国的经贸关系健康持续发展，这是新形势下中美经贸关系非常重要的战略支点。

关键词：美国优先；中美贸易；贸易摩擦；多边贸易体制

据中国海关统计，2017年中国与美国双边货物贸易总额已经突破5800亿美元，同比增长15.2%，占中国外贸总值的14.2%，美国继续保持中国第二大贸易伙伴、第一大出口市场地位。2017 年1月，崇尚“美国优先”的特朗普执政后，中美之间贸易摩擦逐渐升级；从2018年1月开始，特朗普主导的美国政府愈加频繁挑起对华贸易摩擦，导致中美贸易摩擦大幅升级。在此背景下，分析和探讨当前中美贸易摩擦升级的成因及对策，对有效防范贸易摩擦，促进中美贸易健康、可持续发展具有举足轻重的意义。

一、中美贸易摩擦升级的态势

（一）贸易摩擦案件频发且涉案金额较高

特朗普执政后，大力推行贸易保护主义，中美贸易摩擦案件频发，且涉案金额较高，导致中美贸易紧张态势逐渐升温。据中国商务部数据显示，2017年美国对中国发起的贸易救济调查立案数量22起，同比增加10.0%，其中反倾销10起，反补贴10起，保障措施2起，涉案金额45亿美元，同比增长21.6%。此外，据中国商务部网站2018年1月19日公布数据显示，2017年美国对华启动“337调查”总共24起，涉案金额超过25亿美元，案件数量和金额同比分别上升9.1%和19.0%。可见，中美之间贸易摩擦已经逐渐升级。进入2018年，中美贸易摩擦愈发变得频繁而激烈：1月23日，美国贸易代表办公室宣布从2月7日开始，将对包括中国在内的所有进口光伏电池和组件征收为期4年的保障关税，首年税率高达30%，涉及中國光伏出口贸易额超过20亿美元；2月13日、2月22日，美国分别对中国产大口径焊管、橡皮筋进行“双反”调查；3月初，美国政府根据“232条款”，宣布对中国的钢铁及铝制品，分别课征25%、10%的惩罚性关税；3月22日，特朗普签署总统备忘录，依据“301调查”结果将对约600亿美元从中国进口的商品大规模加征高额关税；4月3日，美国贸易代表办公室公布对华“301调查”征税产品建议清单，将对约500亿美元中国输美商品加征额外25%关税；4月5日，特朗普指示美国贸易代表办公室探讨对1000亿美元中国输美商品加征关税是否恰当。从前述可知，特朗普政府主动挑起的中美贸易摩擦已经明显升级。

（二）贸易摩擦涉及的产品范围持续扩大

近年来，中国输美产品结构发生很大变化，由劳动密集型产品逐渐向高科技产品延伸。随之中美两国贸易摩擦所涉及的产品范围也从家具、服装等低附加值产品扩展至机器人、家用电器、光伏等高附加值产品，涉案产品范围持续扩大。例如，2017年5月17日，美国国际贸易委员会正式立案，对涉华扫地机器人及其组件启动“337调查”，我国三家公司被列为指定应诉方，这是美国国际贸易委员会史上首次对机器人产品发起“337调查”。特朗普于2018年1月22日批准对进口太阳能电池板和大型洗衣机采取征收高额保护性关税的建议，决定对进口太阳能板征收关税最高达30%，对大型家用洗衣机实行进口配额限制并征收关税最高达50%。同时，美国贸易代表办公室当日宣布，美国将启动尘封已久的单边主义贸易救济工具“201调查”，对中国输美洗衣机和光伏产品加征保障性关税。

（三）贸易摩擦破坏WTO争端解决机制

WTO争端解决机制是多边贸易体制的主要支柱，是WTO对全球经济稳定做出的最独特贡献。作为WTO最重要的成员国，美国本应遵守WTO规则及其争端解决机制，但特朗普执政后，美国公然违反WTO规则，依据其美国国内法规定大规模采取一系列单边措施制裁中国，肆意挑衅和破坏WTO争端解决机制。例如，时隔16年后，美国商务部于2017年4月对进口钢铝产品启动“232调查”；美国贸易代表莱特希泽于2017年8月18日正式宣布对中国启动“301调查”，而美国上一次对中国启动“301调查”是在2010年；美国商务部于2017年11月28日对中国输美通用铝合金板自行启动“双反”调查，这也是美国商务部时隔25年后首次自主发起类似调查；美国商务部于2018年4月17日宣布，对中国输美钢制轮毂产品启动“双反”调查。特朗普政府依据其国内法规定对中国进行单边贸易制裁，本质是将其国内法凌驾于国际法之上，大肆挑衅和公然违背多边WTO争端解决机制以及国际法治精神，对WTO争端解决机制造成严重损害。

二、中美贸易摩擦升级的主要成因

（一）特朗普强力推进“美国优先”政策

特朗普执政后强力推进一系列“美国优先”政策，奉行“以实力保和平”、“经济民族主义”等理念，总体战略呈现收缩态势，政策手段以从其他国家获取更多实在利益为导向，美国国内对华贸易保护主义持续升温，中美之间贸易摩擦总体形势愈加严峻。2017年11月30日，美国首次公开拒绝承认中国市场经济地位。特朗普于2017年12月19日公布了任内首份《国家安全战略报告》，重申“美国优先”，将中国定义为“修正主义”国家，视中国为美国“战略上的竞争对手”。进入2018年，特朗普再次对中国启动多项“美国优先”政策：1月12日，美国贸易代表办公室发布《2017年恶名市场非定期回顾报告》，将中国纳入其“恶名市场”名单中；1月19日，特朗普政府再次指责中国，美国贸易代表办公室发布关于中国和俄罗斯加入WTO的年度报告，称中俄未能接受以市场为导向的经济政策，没有履行承诺；1月22日，美国宣布对进口大型家用洗衣机与光伏产品采取贸易保护举措，主要针对中国等亚洲国家，中美贸易摩擦进一步加剧。为了赢得今年11月的美国中期选举乃至谋取连任等目的，在对内完成税改承诺后，2018年特朗普可能在贸易政策方面奉行“美国优先”的动作更多、力度更大，中美贸易摩擦极可能日趋激烈。

（二）特朗普肆意破坏多边贸易体制

特朗普执政后大力推行单边主义和贸易保护主义，宣布退出“跨太平洋伙伴关系协定（TPP）”、退出巴黎气候协定和联合国教科文组织等，公然违背WTO的宗旨和原则，对以WTO为核心的现行多边贸易体制造成严重损害，中美贸易摩擦总体形势愈发严峻。当前美国在世界贸易中的地位相对下降，作为现行多边贸易体制的主要创建者和领导者的美国开始对多边贸易体制对其是否有利产生质疑。特朗普政府认为当前的WTO出现了两大缺陷：其一，WTO体系已无法维护美国的贸易权益；其二，WTO体系不受美国控制，且透明度存疑。2017年WTO第11届部长会议开幕前夕，美国在准备草案期间拒绝在最终公报中使用“多边贸易体制的中心地位”和“支持发展必要性”等字眼，且仍在抵制WTO上诉机制启动法官候选人遴选程序。并在此次会议上，美国将矛头直指中国，认为WTO多边贸易体制无法约束中国特色的经济体制，扬言应当以双边、诸边谈判取代多边贸易谈判。特朗普政府对多边贸易体制的无视和破坏，不仅导致中美贸易摩擦加剧，甚至会破坏经济全球化进程，最终危害各国利益。

（三）中美双边贸易商品结构不均衡

中美双边贸易商品结构的不均衡，也是引发中美两国贸易摩擦的深层次原因。近年来，中美双方互为最重要的贸易伙伴，但双边贸易商品结构却不均衡。据中国商务部统计，2017年美国对中国出口额前4位的商品分别为运输设备、机电产品、植物产品和化工产品，出口额分别为295.1亿美元、250.0亿美元、149.3亿美元和111.9亿美元，占美国对中国出口总额的比例分别为22.6%、19.2%、11.5%和8.6%；2017年中国对美国出口额前4位的商品分别为机电产品、家具玩具及杂项制品、纺织品及原料和贱金属及制品，出口额分别为2566.3亿美元、605.8亿美元、389.9亿美元和253.8亿美元，占中国对美国出口总额的比例分别为50.8%、12.0%、7.7%和5.0%。很很显，美国出口至全球市场的主打产品是高科技产品，但美国对中国一直实行歧视性出口管制政策，严格限制高科技产品对中国的出口，客观上造成了中国对美国的长期顺差，加剧中美贸易摩擦；而中国对美国出口的主要优势是劳动密集型产品，由于美国劳动力价格较高，较中国几乎毫无竞争力，因而中国的劳动密集型产品大量进入美国市场后，势必会导致中美贸易失衡，产生贸易摩擦。

（四）特朗普竭力阻止《中国制造2025》目标的实现

进入2018年，特朗普愈发频繁挑起对华贸易摩擦，其目的不仅是为了限制中国相关商品对美出口以缓解中美贸易失衡，实质是竭力阻止《中国制造2025》目标的实现。参与或支持“301调查”的对华鹰派在2017年美国国际与战略问题研究所（CSIS）的中美经贸论坛上表示，美国下一轮对华经贸制裁目标是要拖慢甚至拖垮中国高精尖科技全面赶超美国的进程，保证美国高新技术全球领先及战略领跑地位。当前，由于中国的高科技已经形成集中发展态势，特别是在人工智能、量子卫星、无人机等领域正在赶超美国，美国政府的鹰派经贸管理团队认为：美国对华贸易逐渐成为帮助中国崛起的工具，对美国的全球领导核心、经济竞争力产生挑战。因此，美国贸易代表办公室于2018年4月3日公布的对华“301调查”征税产品建议清单中，中国计划重点发展的高端制造和高科技领域成为主要对象。这份涉及约500亿美元中国输美商品的清单涵盖了医疗器械、高铁设备、生物医药、新材料、农机装备、工业机器人、信息技术、新能源汽车以及航空设备等多个行业，基本都属于《中国制造2025》的产业范围。2018年4月16日，美国商务部宣布将禁止美国公司向中兴通讯销售零部件、商品、软件和技术7年，直至2025年3月13日，这也正如《纽约时报》的报道，美国的真正考量是要遏制中国制造业升级，拖慢《中国制造2025》这一强国战略。以实现遏制中国制造的崛起。

三、减缓中美贸易摩擦升级的应对之策

（一）利用中美双边对话机制，增进两国战略互信

自1979年中美正式建交以来，两国各领域交流与合作不断深入，分歧和矛盾也逐渐显现。为了实现有效的沟通和协商、应对中美贸易摩擦，中美两国建立起各种形式的对话机制，例如：中美联合经济委员会和中美商贸联合委员会。其中，中美商贸联合委员会更是被称为中美贸易摩擦的“灭火器”，为缓解中美贸易摩擦和推进中美经贸互利共赢发挥至关重要的作用。2017年4月6日至7日，首次“习特会”在美国弗罗里达州的海湖庄园举行，习近平主席与美国总统特朗普宣布两国建立4个高级别双边对话机制，分别为外交安全对话、全面经濟对话、执法及网络安全对话、社会和人文对话，进一步加强中美高层战略沟通。2018年5月3日至4日，美国财长姆努钦率美国代表团访华，中美双方在北京就中美贸易摩擦举行对话磋商，双方围绕共同关心的问题进行坦诚、高效、富有建设性的讨论，虽然没有达成任何协议，但同意建立相应工作机制推动后续对话磋商；而不倒一个星期，美方就向中国发出了邀请，希望就中美贸易摩擦继续磋商。因此，我们应充分挖掘和利用目前已初步建立的双边对话机制，并积极推动建立新的双边对话机制，促进中美两国高层沟通常规化，增进两国战略互信，有效解决中美贸易摩擦问题。

（二）积极利用WTO争端解决机制，妥善处理贸易摩擦

WTO是当代最重要的国际贸易组织之一，目前拥有164个成员，成员贸易总额达到全球的98%，有“经济联合国”之称。尽管WTO争端解决机制尚存在某些不足，但它仍不失为妥善处理国际贸易摩擦的一个重要途径和手段。随着中美两国经贸往来的日益频繁和相互外贸依存度的提升，激烈的贸易摩擦只会导致两败俱伤。因此，中美两国应积极寻求WTO框架下的贸易摩擦解决机制，通过谈判磋商理性解决贸易争端。具体而言，我国作为WTO的核心成员，应熟练掌握并积极运用WTO相关规则和多边贸易争端解决机制，通过友好磋商和谈判，就我国输美商品所面临的不公正待遇进行合法合理的斗争，和平解决中美贸易争端，合法合理地捍卫我国企业正当利益。例如，中国分别于2018年4月4日和5日在WTO争端解决机制下，将美国301征税建议措施和232征税措施诉诸WTO。我国应积极运用WTO争端解决机制对发展中国家的特殊及差别待遇条款，为我国在谈判中争得有利地位。同时，我国应积极主动参与WTO争端解决规则修改的谈判工作，大力推动建立一套更加公正合理的多边贸易规则，为妥善处理中美贸易摩擦创建更好的国际法律环境。

（三）适时采取贸易反制措施，坚决捍卫自身利益

面对美国主动挑起的贸易摩擦，中国除了采取对话磋商、诉诸WTO争端解决机制等举措外，还应依法适时采取一系列贸易反制措施，才能够遏制美国公然违反WTO相关规则的一系列行为。针对美国拟对约600亿美元中国出口商品征收关税事宜，中国商务部于2018年3月23日公布针对美国进口钢铝产品“232调查”的中止减让产品清单，明确拟对约30亿美元自美进口产品加征关税。针对美国拟对约500亿美元中国输美商品加征关税事宜，中国商务部于2018年4月4日宣布，将对约500亿美元美国对华出口的大豆等农产品、飞机、化工品、汽车等商品对等加征25%关税。4月5日，特朗普指示美国贸易代表办公室探讨对1000亿美元中国输美商品加征关税是否恰当，中国商务部发言人称将适时采取新的反制措施。正是由于中国政府采取有理有利有节的反制措施，不但有力地维护了国家和人民的利益，也赢得国际社会的尊重。美国政府正是由于顾虑中国的反制措施，才派出美国财政部长等人主动来华磋商，这是中国坚决反击的阶段性成果。此外，中国应尽快研究一套“非常规性反制措施”以捍卫自身利益，包括鼓励政府和央企在政府采购中坚定不移地采购国货，这既有助于突破美国贸易保护主义围攻，又可以有效拉动内需；通过对美国在华跨国公司施压，扼制美国跨国公司在中国的发展，间接影响美国改变贸易保护政策等。

（四）加快产业结构转型升级，优化出口商品结构

中美双边贸易商品结构的不均衡是引发中美两国贸易摩擦的重要原因。因此，我国需加速产业结构转型升级，优化对美出口商品结构，增强中美贸易互补性。一方面，我国需加快升级传统优势产业结构。我们需坚持以供给侧结构性改革为主线，借鉴发达国家的先进技术成果与现代企业管理理念，加快传统优势产业结构调整，提高产品附加值，提升产品质量与出口竞争力，促进我国传统优势产业向全球价值链中高端攀升。另一方面，我国应加快发展高新技术产业。我们应积极引导更多优质资源进入高新技术产业，鼓励自主创新和打造国际自有品牌，提升我国企业在美国市场的地位，进而扩大我国高新技术产业对美出口。例如，中国在芯片、元器件领域仍较为弱势。在服务器芯片层面，美国供应商一家独大；在通信网络的核心光芯片层面，主要以美国供应商为主。为此，我国应大力提高自主创新能力，加快核心技术突破，逐步弥补产业差距，从而缓解中美贸易摩擦。

（五）推进“一带一路”倡议，实现出口市场多元化

中国出口贸易对美国市场过于依赖，不仅增加中国出口企业的贸易风险，而且不利于中国充分利用全球资源，更易加剧中美贸易摩擦。所以，确保实现出口市场多元化对于中国外贸发展意义重大。“一带一路”倡议提出的设施联通、贸易畅通和资金融通等合作重点，将极大推动中国与“一带一路”沿线国家建立经贸关系，为中国推行出口市场多元化战略创造历史性的新发展机遇。因此，我国政府应大力推进“一带一路”倡议，加强中央政府、省区市政府的联动，鼓励各省区市企业积极与“一带一路”沿线国家展开贸易，加快培育新的出口增长点，逐步减少对美国市场的外贸依存度，缓解中美贸易摩擦。同时，我国应有效发挥金融在“一带一路”建设中的重要支撑作用，加快打造“一帶一路”的金融服务网络，积极稳妥推进银行业进一步对外开放，为中资银行和“一带一路”沿线国家银行的合作创造更好的条件。此外，我国政府应大力培训小语种等参与“一带一路”建设的人才，加强投资贸易风险等方面的公共服务，为我国实施出口市场多元化战略提供便利。