电子档案“单套制”管理

管先海　李兴利

李兴利：日前，《2018年度国家社会科学基金项目申报公告》发布，在“图书馆·情报与文献学”课题申报指南中，《党政机关、企事业单位电子文件单套制管理研究》赫然在列。此前，上海自贸试验区和青岛市等地方已经开始试点和推广实施电子文件归档和电子档案“单套制”管理。本期沙龙，请各位同行结合实际，从制度设计、具体实施、利用服务等角度，谈谈我們不得不面对的电子档案“单套制”管理问题。

何思源：推行电子文件单套归档、单轨运行是时代发展的必然趋势。但就目前而言，仅是趋势而已，要想大范围推广可能条件还不够成熟。我认为，现阶段的工作重点应当是进一步扩大试点范围，在部分具有代表性的政府部门、国有企事业单位进行试点，在试点基础上再逐步形成国家层面的顶层设计，指导全国范围内的文件档案管理数字转型；同时，也要注意借鉴美、英、澳、加等国家在数字转型领域所做的积极尝试，取其精华，去其糟粕，为我所用。但不同的地区、行业、领域有着不同的电子文件与电子档案管理信息化基础，实行单套制也不能“一刀切”，应当针对具体情况做出适合的针对性判断与选择。电子档案“单套制”管理是一项系统工程，需要法律、政策、制度、技术、人员等要素协力，需要档案部门、业务部门、法律部门、技术部门以及相关领导的密切配合和通力合作，才能达到一种理想的效果。当然，在我看来，实行单套制管理最核心的问题依然是电子文件的法律证据效力问题，也就是如何让电子文件与纸质文件一样“可信”的问题。

程媛媛：我们现在正处在一个由纸质档案向电子档案转轨的历史转型期，个人感觉“单套制”的推行，必须注意三个层面，即政策层面、试点层面和技术层面。政策层面，要把相关国家标准和国际、国内地区的先进经验进行细致梳理。试点层面，要召集试点单位的OA设计公司、档案管理软件设计公司、文书处理部门和档案管理部门与当地档案行政管理部门五方联席，共同研究制定相关技术标准和配套制度。比如，电子文档一体化管理流程、电子文件元数据解决方案、电子签名方案、电子文件长期保存方案等。技术层面，要在能够采取“权限管理”和“全文检索”等有效技术，为利用者提供有效快捷的服务的基础上实现“三个达到”：一是达到档案管理系统与OA系统对接（确保电子档案来源真实、结构完整和安全可靠）；二是达到档案管理系统能支持电子签章、电子认证等技术的综合运行，实现各部门对电子档案信息的互信、互认（确保电子档案的全流程管理）；三是达到档案管理系统能够定期对电子文件归档的数量、种类和质量等各项指标进行技术监控、抽检（确保电子档案长期可用）。

刘丽平：我认为从实际工作情况看，“单套制”管理将会带来以下四大好处：一是制作成本和保管成本大大降低。“单套制”管理将不需要再打印大量的纸质副本，也不必保管这些纸质副本。二是档案人员工作量减少。“单套制”管理会减少一套档案归档保存，与之相关的收集、分类、整理、编目、编检、装盒、排架、统计、鉴定等工作都不需要进行。三是确保归档档案的完整性与真实性。“单套制”管理模式下，诸如视频、音频、多媒体、超文本、数据库等许多种类、格式的电子文件，并不能彻底还原成纸质副本输出，将直接归档一套电子文件，不会出现“双套制”管理的“不完整性”；另外，针对不同的网络环境和使用习惯，无论是采用网络运转的电子文件，还是网下运转的纸质文件，都直接归档一套最完整、最真实的档案保存，确保了归档档案的真实性，不会出现“双套制”管理中电子文件与纸质副本不完全对应的问题。四是避免匹配比对等复杂性工作。“单套制”管理模式下，不用再进行两套档案的相互印证和匹配比对工作，不用再进行大量文字、数据及图像的线条、色彩、色温等人眼几乎无法完成的复杂的匹配比对工作，大大降低了工作的复杂程度。

田润：我认为在完善的制度保障和技术支撑下完全可以实施电子档案“单套制”管理。相对于“双套制”管理而言，“单套制”有四方面的现实意义：一是各立档单位可以实现在线归档，节省了大量人力、物力；二是档案馆可以在线接收各立档单位的原生电子档案，为数字档案馆打下良好的资源基础；三是档案的划控开放工作会非常明晰和便于操作，能尽快将应开放的档案服务于众；四是会大大提高档案的查准率和查全率。

郭东升：推行电子档案“单套制”管理的主要理由是电子文件的井喷增长、海量库存和双套制所产生的纸质成本浪费。现行的双套制存在的主要理由是出于档案安全考虑。事实上，这海量井喷中的许多文件不能转化为档案，不需归档，也就不存在双套制问题。再者，某些定期价值的档案，因为保管期限短，电子文件保存方式可以备份也可堵塞安全漏洞，是可以不作纸质备份的。待到定期电子档案到期鉴定处理时，鉴于某些电子文件的长久价值，可以再做纸质备份处理。因此，我赞成双套制、单套制并行。

王凤珍：从目前情况来看，我不赞成实行单套制。首先，虽说《中国（上海）自由贸易试验区条例》规定“电子档案与纸质档案具有同等法律效力”，但这只是地方法规，国家还没有制订出台相应的法律条文做依据。其次，目前全国大部分地区的档案馆无论“硬件”还是“软件”还达不到“单套制”要求，电子档案在网络传输、存储等方面都存在很大安全隐患。最后，传统的档案管理需要存储空间，电子档案也需要存储空间。目前虽然出现了云空间技术，但对于一些机密档案在云空间储存还是存在很大风险的。基于以上原因，我认为在短期内推广“单套制”是不现实的，即便是实行“单套制”也应有选择地将珍贵的及使用频繁的档案进行双套制管理。

余厚洪：电子档案管理，需要经过形成、处理、归档、保存、传递和利用等诸多环节，在其中任何一个环节中都可能出现信息被更改或文件丢失的情况，推行“单套制”，档案管理机构就需要采取更加有效的防范措施，这又对管理人员的信息素养提出了更高的要求。当然，对于“单套制”管理，虽然任重而道远，但由此带来的诸多好处也是值得期待的。何况，当今信息技术发展迅猛，不必过于担心“单套制”可能面临的技术风险，相信“车到山前必有路”。

巩磊：电子档案“单套制”管理模式改变了传统的文件收集、整理和归档方式，是OA办公条件下的电子文件在线归档和电子档案管理的制度创新。就目前而言，我认为，做好电子档案“单套制”管理，首先，需要确保电子档案管理的应用系统建设和基础设施建设等方面的技术支撑；其次，需要确保电子档案与纸质档案具有同等的法律效力支撑；最后，需要当地党委和政府对这项工作的重视与支持。

亓晓华：电子档案“单套制”管理是“无纸化”办公条件下的电子文件在线归档和电子档案管理的创新模式，但是就目前看，推行电子文件“单套制”归档工作还需要从制度、技术和业务层面确保电子文件的真实、可靠、完整、可用，做到全程管理、前端控制、统一管理。我们可以首先选择有条件的、基础比较好的单位开展单套制归档试点工作，待时机成熟后再全面推广。选取的试点单位一定要在管理模式上将OA办公流程与电子文件归档、电子档案管理流程对接，变分散管理为全程管理，变年度归档为随办随归，从源头上保证电子档案的完整、准确和系统；在技术保障上紧紧围绕电子档案“真实完整、安全可靠、长期可用”的要求，应用电子签名、元数据采集、日志管理等技术研发一套适合“单套制”管理的电子文件归档和电子档案管理系统，确保电子档案来源可信、管理可靠、长期可用。

武梦雅：在信息化高速发展的今天，越来越多的电子档案已无法制成纸质或缩微胶片版本，从目前形势看，单套制是未来的发展趋势，但是旧有政策的废止是建立在条件成熟的前提下，信息安全和电子文件的复杂化仍然是电子档案长期保存需要注意的问题。随着信息系统环境的复杂化，电子档案的种类也越来越多，如何统一管理以及如何确保电子文件不被修改、不会侵入病毒等问题都需要解决。因此，向电子档案单套制管理模式的转型是一个长期的过程。

孙大东：关于这个问题，我觉得首先有必要区分清楚两个概念——“套”和“轨”。无论是单套制还是双套制，就档案领域的实践来说其强调的是归档载体的不同，而单轨制和双轨制则不同，其强调的是管理模式的不同，这种不同是基于管理对象的不同而产生。由此会形成两个认识：其一，电子档案和纸质档案各有其特点和属性，管理方式自然会有所区别；其二，只要是纸质档案与电子档案并行存在，管理方式就是双轨制。在此基础上对于电子档案单套制管理问题的认识我觉得会更清晰：随着归档档案的载体形式逐渐过渡到电子形式，即电子档案时代，以前保存的纸质档案当然要按照原有的模式去管理，这是由纸质档案的特点和属性决定的，而电子档案则要实行相应的管理方式，而这种管理方式和纸质档案的管理方式是有所区别的。比如存储和保护的问题，纸质档案需要有实体的空间去存储和保护，同时还要辅之以相应的设备、技术和药物等，随着数量的增长，存储空间及相应的辅助物还需要不断增加，电子档案则不需要，因为其是存储在电子档案管理系统中的，由于系统本身的存储空间就很大，再加上大容量的外存储設备，馆藏与存储空间不足的矛盾几乎可以忽略不计，而其保护则不再是针对档案本身，而是通过电子档案管理系统的维护实现的。因此，我觉得电子档案单套制管理可能需要在纸质档案管理的基础上破旧立新，形成单独的一套思维和模式。

（摘自《档案界》论坛）