中国内地城市轨道交通TOD发展近况与思考

朱晓兵，西南交通大学（上海）TOD研究中心主任

01 城市轨道交通TOD发展近况

近年来，在我国轨道交通高速发展、以提升质量和节约资源为核心的新型城镇化、以盘活存量为刚性需求的城市更新、以及基础设施投融资改革和PPP这几大浪潮的复合推动下，城市轨道交通TOD迎来了黄金发展期。

国家大力倡导、政策环境向好

在国家层面，住建部在2015年11月发布了《城市轨道沿线地区规划设计导则》，要求在城市层面、线路层面和站点层面加强规划引导，实现城市轨道沿线城市功能与交通功能的一体化发展。

2016年9月8日，国家发改委组织召开“城市轨道交通投融资机制创新研讨会”，胡祖才副主任指示要牢固树立可持续发展理念，从全生命周期来考虑，坚持多元化筹资，用轨道交通建设带来沿线土地的增值反哺轨道交通。

2017年6月18日，在“中国城市轨道交通高层论坛”上，胡祖才副主任提出要继续深化投融资改革，深度推进综合开发，推动“轨道+物业”、“轨道+社区”、“轨道+小镇”、“轨道+新城”。

中国城市轨道交通协会也积极呼吁、促进国家层面有关政策的出台。此外，2018年2月，中国城市轨道交通协会资源经营专委会联合建设工程专委会、中轨交通研究院以及相关城轨企业，启动了《城市轨道交通上盖物业开发规划建设导则》的编制。

城市积极推动、地方法规给力

“建轨道就是建城市”已成为共识，TOD发展已从认知/探索走入了实践/普及的阶段。过去两三年间，各城市集中出台了多个支持城轨TOD综合开发的地方性法规和指导意见，例如：南京的《关于推进南京市轨道交通场站及周边土地综合开发利用的实施意见》(宁政发〔2015〕215号），上海的《关于推进本市轨道交通场站及周边土地综合开发利用的实施意见》（沪府办〔2016〕79号），青岛的《青岛市轨道交通土地资源开发利用管理办法》（政府令第249号，2016），南宁的《南宁市城市轨道交通综合开发建设用地使用权作价出资管理暂行办法》（南府规〔2016〕26号），成都的《成都市关于轨道交通场站综合开发的实施意见》，东莞的《东莞市轨道交通建设投融资管理办法》（东府〔2018〕27号）等等。这些地方性法规，针对TOD推进过程中最常遇到的规划统筹、行政审批、土地收储、开发权获取、收益分配等方面的关键问题，分别进行了聚焦或者全面的说明。各市政策各有千秋，其中杭州的《杭州市城市轨道交通资金筹措与平衡办法的通知》（杭政函〔2017〕73号），通过先明确出资主体和投资分摊责任，继而划定了筹资地块以及相应的规模核定、规划指标确定和做地主体与出让方式。广州的《广州市轨道交通场站综合体建设及周边土地综合开发实施细则（试行）》（穗府办规〔2017〕3号）则是笔者认为目前最为系统全面、覆盖全过程的TOD实施细则，非常值得学习借鉴。

值得一提的是，部分近期建设规划还未获批的城市已未雨绸缪开始了政策储备，例如柳州，已形成《柳州城市轨道交通土地资源开发利用管理办法》送审稿，为未来同步推进轨道交通建设和TOD工作奠定了政策基础。

城轨企业践行、示范效应凸显

据中国城市轨道交通协会资源经营专委会统计，截至2016年末，城市轨道交通资源经营协会中，共有23个城市经营物业开发，实现土地出让收入78.67亿元，土地收益2.18亿元；物业开发及管理收入114.32亿元，收益22.95亿元。土地储备规模达11,539.29万平方米，比2015年增加1265.79万平方米，增长12%，当年物业开发规模达到388.33万平方米；经营绩效收入10.18亿元，收益1.7亿元。

近两三年内，多个“明星”城轨场段和车站上盖综合体项目落成或开建，例如：深圳前海时代广场、塘朗城，港铁天颂，京投发展琨御府、西华府，申通华润万象城、凯德星贸，上海莘天置业TODTOWN、杭州绿城杨柳郡，万科天空之城，无锡绿地天空树、龙湖沙坪坝等等。这些项目，全部销售火爆人气旺盛，为TOD开发产品树立良好的形象和口碑。除了上盖综合体外，很多城市都结合地铁进行了地下空间开发，南京和武汉等城市的TOD小镇也推进顺利。这些项目，城轨企业和政府几乎无一例外地在“造地”和拿地中充当了操盘者的角色。

TOD风起云涌中，有三个事件值得关注：

一是深圳地铁2017年宣布，通过采用“自主装备+上盖物业”的融资模式，深圳地铁成为全国首家在全成本核算方式下实现盈利的轨道交通运营企业；二是在2017年8月，成都市政府对地铁集团提出全新的“跨越”要求：两年内实现从单一轨道交通建设运营企业到轨道交通综合运营商的跨越，五年内实现从政府全额补贴的公益型企业到具备良好自我造血能力的效益型企业的跨越，十五年左右实现从大型国有企业向世界500强企业冲刺的跨越；三是在《广州市轨道交通场站综合体建设及周边土地综合开发实施细则（试行）》出台后，广州地铁于2017年末通过带条件招拍挂的方式，以挂牌底价（两块地总价接近200亿元）连续摘得两个综合开发地块。

这三个事件，可以说是近期城轨企业操盘TOD之发展目标、公司定位和实现手段的典型代表。

社会各方关注、参与意愿强烈

随着我国的房地产发展进入白银时代，越来越多的开发商关注并进入到TOD开发领域。从获取二级开发权的方式看，这些开发商可以大致分为三类：第一类是城轨企业自己成立的置业公司或代表政府进行本市房地产开发的地方国企，他们往往通过自身独特优势拿到开发权；第二类是完全通过市场竞争摘牌拿地的各类开发商；第三类是主动与城轨企业城轨企业合作、积极参与前期研究，之后与城轨企业合作成立项目公司拍地、或者城轨企业城轨企业拿地后通过股权转让来合作开发的企业。目前，在全国范围内较为活跃的第三类企业主要有：京投发展、华润置业、万科、龙湖、绿城、绿地、凯德置地等。

此外，随着相关城市“TOD小镇”的兴起，越来越多拥有巨量资金实力、房地产开发能力、尤其是相关产业发展和运营能力的超大型集团开始与政府或城轨企业合作运作TOD小镇，或者通过与政府以PPP方式获得轨道交通项目的同时，附带TOD开发。

重视前期研究，咨询需求旺盛

各城市政府和城轨企业越来越重视TOD研究工作，纷纷在轨道交通规划、工可研以及设计阶段开展TOD研究咨询。研究内容有针对全线资源筛查开发策划的，有针对站点周边地区规划与城市设计的，也有针对车站/场段上盖、地下空间开发整合设计的。研究咨询任务有单独立项发包的，也有作为工可研或初设专篇的。例如，2017年佛山市铁投耗资3500多万元招标26个站点的TOD研究，今年4月，成都地铁首批推出了7个标段的TOD一体化设计招标，各大设计咨询机构趋之若鹜。

值得欣喜的是，近几年的TOD研究重点，已经从过往单纯做空间方案整合规划设计，逐渐向对于TOD项目落地更为重要的投融资模式以及政策法规体制机制并重，同时，也越来越重视研究的前置与政府顶层设计。以南宁为例，在2016年对轨道交通1～5号线的综合开发进行了战略研究与回顾，加强政府各部门协同与推进力度。之后，南宁规划建设的新线路均要求开展“沿线土地资源综合开发与战略储备规划研究”以及投融资导向的TOD专题研究。目前，南宁机场线和教育园区线的TOD研究与正与南宁市总体规划修编同步开展、充分互动，这将对南宁未来轨道交通与城市的协同与可持续发展产生深远影响。

02 城市轨道交通TOD发展思考

国家层面法令性文件缺位

虽然国家大力倡导、相关部委也出台了有关导则和指导意见，但缺乏相关法令性文件，导致实际推进过程中时刻面临既有政策不支持、新“政策”无法律地位、不能作为依据的尴尬局面，其中以TOD土地出让方式所涉及的土地政策最具有代表性。但另一方面，为避免出现“一放就乱”的局面，谨慎出台政策也是必须的。如何在国家层面建立起针对TOD这类具有特殊性（用地性质兼具公益和经营性、土地使用功能立体复合）事物的议事决策机构，总结先行先试城市的成功经验，在此基础上试点创新并逐步完善政策法规，是一个重大议题。

地方政府对TOD推进路径认识有待加深

当前，各城市政府都十分重视TOD，但对TOD如何推进缺乏深入了解，匆忙出台政策或推进项目，但结果往往事与愿违。经常出现的问题包括：城市最高领导未亲自抓、缺乏顶层设计、未明确推进主体及其责权利、各相关部门和利益方未统一认识、未建立协调决策机置、出台的政策缺乏系统性或连续性等。对最高决策层进行推进路线图培训并统一认识，是各城市TOD工作能否顺利开展的关键。

城轨企业使命改变，能力需全面升级

TOD浪潮中，除了传统的轨交建设运营外，城轨企业事实上已成为肩负着轨道交通和城市可持续发展使命的城市综合运营商，同时也是TOD项目的操盘者。新的定位下，城轨企业的格局、思维方式、专业人才储备、工作方式等，都需要全面升级方能应对。具体来说，城轨企业是为了城市利益而非企业效益推进TOD，应该理直气壮勇敢担当；要抛却传统的工程思维，更多地重视项目前期策划和资源整合；要围绕最有利于TOD增值效益最大化，以“专业之人做专业之事”为原则，与各方合作共赢；最重要的，要尽快加强自身专业和人才培养，才能应对TOD这类需要跨界、多专业、全过程整合的复杂项目。

TOD合作开发途径有待拓宽和规范

TOD项目的最大吸引力来自于通过整合规划设计、提升从策划到运营的各环节专业度，能够大幅增值，同时政府为了支持TOD项目上马以及开发收益反哺，会给予开发主体不少“政策红利”。目前，不少城市采用了多种合作开发模式，但大多数还是在既有的政策和体制环境下打“擦边球”，政策红利也基本为城轨企业或地方国企所专享。如何既让TOD项目的开发程序阳光、规范与公平，又能找到国有与和民营企业合作开发的利益平衡点，是确保土地资源能够高效利用、TOD项目增值效益最大化的核心问题。

TOD浪潮中，除了传统的轨交建设运营外，城轨企业事实上已成为肩负着轨道交通和城市可持续发展使命的城市综合运营商，同时也是TOD项目的操盘者。

TOD咨询业务需更为健康有序发展

TOD咨询市场近年来发展迅速，但同时也出现了一些问题。由于TOD咨询是传统建设程序中所没有的创新业务， TOD咨询业务要健康有序发展，首先要“出对题目”：每个TOD咨询都会包含定位策划、空间方案、价值研判、体制机制等方面的研究，如何针对项目述求和特点，设计范围尤其是深度合适的咨询任务书，本身就是一个重要的咨询项目；其次，业主和咨询团队都需要提升对TOD咨询特点的认识和专业能力，咨询过程中紧密沟通协作才有可能做好项目；第三，相对于跨界多专业整合而言，TOD落地所涉及的全过程实施推进问题更为困难，更需要重视和研究。