大数据时代下政府公共服务变革趋势研究

摘 要 随着信息技术的发展，大数据已经影响到我国社会、经济的方方面面。政府部门能否利用好大数据，顺应公共服务变革趋势，成为公共服务理论研究的重要议题。本文试图从治理模式、供给方法、目标实现三个方面进行解构，探索我国在大数据时代下政府公共服务变革的趋势。

关键词 大数据 公共服务 变革 趋势 治理

作者简介：周敏，中共株洲市委党校讲师，研究方向：公共服务。

中图分类号：D630 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.065

随着信息技术的发展，21世纪人们经历了网络时代、信息时代等多個时代，“大数据”也不知不觉的进入到了我们的视线。2011年，麦肯锡公司在《Big Data： the Next Frontier for Innovation，Competition and Productivity》报告中首次提出了“大数据”的概念，2013年维克托·迈尔-舍恩伯格著作了《大数据时代》，将“大数据”一词深入到人们的生活中。短短5年，大数据以其大容量、快速度、多样性和价值性的特点引起了政治、经济、社会的关注。李克强总理在2015年的政府工作报告中首次提出了《“互联网+”行动计划》，以推动云计算、大数据、物联网、移动互联网等技术与现代制造业结合。大数据与经济、社会紧密结合，成为了新的经济增长方式和社会发展要素；2015年9月，国务院印发《促进大数据发展行动纲要》中明确提出要建设政府大数据，并于2020年底前将民生保障服务领域向社会开放。政府部门将大数据变成公共服务改革发展的重要手段。

大数据的来袭，政府的公共服务不可能成为一处高地。大数据引发的社会变革是必然的，但是其方向确是不确定的。能否把握住时机，对政府公共服务的变革具有重要意义。

一、整体性治理将取代政府部门的碎片化管理

大数据时代，政府治理遇到了新科技的挑战，在新公共管理运动基础上发展出来的为应对新公共管理带来的各种问题而提出的整体性治理也悄然地进入中国。从历史唯物主义的角度来看，传统公共行政范式有可能适合工业社会的生产和管理，但是不适合信息社会和后工业社会的要求。在西方，一些发达国家的实证研究（如美国、英国、加拿大等）同样表明，引领西方政府治理多年的新公共管理理论由于强调分散性、激励及竞争在客观上已经造成了政府组织的“碎片化”，并且相当大的一部分职能已经停止了作用。管理上的“碎片化”导致了功能上的问题：如部门之间相互转嫁问题及成本、部门间项目冲突、目标冲突、缺乏沟通、各自为政、服务质量下降等。20世界90年代末，英国学者佩里·希克斯和帕却克·登力维率先提出了整体性治理理论，即“以公民需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以协调、整合和责任为治理机制，对治理层级、功能、公司部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合，不断‘从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合，为公民提供无缝隙且非分离的整体型服务的政府治理图示”。它被西方学者认为有可能成为21世纪关于政府治理的重大理论。整体性治理在我国具有很高的可能性：

一方面，多元化的主体呈现出上升趋势。整体性治理主体不仅包括政府各部门，同样还包括社会、企业、个人等。现阶段，我国社区组织的发展呈现出逐年上升趋势。据统计，2015年底，我国社会组织共有66.4万个，比2014年多出近6万个。我国社会组织数量大、形式多样、活动领域广，再加上我国行政体制改革从未停歇，为社会组织的政治参与提供了契机。

另一方面，数字时代的来临为整体性治理的提出与运用提供了可能。一直以来，信息一度成为了公共行政变革的重要力量。政府信息技术能成为当代公共服务现代化变革的中心，不仅仅是因为信息技术在这些变革中发挥了重要作用，更因为它占据了许多公共管理的中心位置。大数据时代的来临，打破了政府信息的孤岛局面：在政府内部，通过数据分享，实现部门间协调；在社会中，通过数据公开，实现公共服务效率化、公平化。当然，整体性治理理论的应用关键在于对大数据技术的掌握和运用。2015年，国务院先后制定了“互联网+”行动计划、推进大数据标准体系建设、印发《促进大数据发展行动纲要》等，以此在全国引起对大数据的重视；在地方政府更是致力于运用大数据建设智慧城市，以实现地方发展。

因此，大数据时代背景下，整体性治理模式取代政府为首的碎片化管理成为了最强趋势。我们要认清在政府管理过程中的不足，积极利用大数据平台及技术，引入较为先进的整体性治理模式，实现政府管理模式的创新。当然，在引进整体性治理理论中，必须要结合我国实际，要具体问题具体分析，减少改革阻力，为我国改革助力。

二、精准性供给将取代粗放性供给下的服务供需断层

随着我国经济社会的发展，人民群众对公共服务的需求出现多元化趋势。但由于政府长期以来偏重经济发展，导致我国公共服务领域存在着诸多难题，如公共服务总量供给不足、质量不高、地区间不平等。人民群众对公共服务的需求与我国公共服务供给不足的矛盾引起了政府的重视：2006年以来，政府部门先后确定了公共服务的内容、职责、建设方式等，以维护社会公平，促进社会和谐。即使政府部门不断增加公共服务建设资金，提高公共服务质量，但成效却不那么理想。主要表现在：

第一，公共服务供不应求。人们满足了生存需求后就开始追求更高层次的需求，如归属需求和成长需求。数据显示，2015年全年全国居民人均可支配收入为21966元，比上年名义增长8.9%，扣除价格因素实际增长7.4%，超过同期6.9%的GDP增速。“仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱”，随着生活水平的提高，人们从过于专注经济增长的需求慢慢变为关注经济增长的同时也关注社会层面的满足。在过去，我国公共服务职能受单位制影响主要由本单位提供。社会转型过程中，单位制的解体使得原来由单位承载的各种社会服务职能剥离，公共服务满足开始集中到社区层面。然而，在我国，公共服务的提供者主要是政府，政府部门所提供的公共产品天然具有滞后性，社区提供的公共服务受到政府部门的管理及限制，很难真正发挥好作用。所以，容易导致公共服务资源不能及时满足公民需求，出现公共服务供不应求的局面。

第二，公共服务供求不一。民众享受服务有两种途径，一种是花钱购买，如就读于私立学校，私人图书馆借书；另一种是政府免费提供，如农家书屋、免费电影等。经济的发展，让人们开始追求个人价值的归属及满足。2004年，党的十六届四中全会提出，坚持以人为本、全面协调可持续发展的科学发展观，推动经济社会统筹发展，开启了公共服务体系的建设。公共服务体系建设的正式开启，满足了相当一部分人的需求。但随着经济不平衡的进一步发展，各个地区对公共服务的需求不一，而政府统一部署的公共服务难以满足区域化的差异，就此一方面造成了资源浪费，另一方面满足不了部分民众需求。以电影下乡为例：东部发达城市中，村级电视、网络覆盖率极高，电影院线多，且观影效果好。因此，全国性的电影下乡在东部城市难以实现预期效果。

从根本上来说，公共服务的供需矛盾能否解决，直接决定了公共服务体系建设效果的好坏。民众对公共服务的需求不仅体现在多样化、个性化的要求上，而且还对政府公共服务提出了差异化、便捷化和高效化的需求。因此，需通过大数据融合社会资源，并将新型信息技术手段和平台融入公共服务供给建设范畴，满足城市公共服务精准供给要求。

三、政府购买公共服务将实现公共服务的共享共建

与西方国家相比，我国公共服务建设的主体单一。公共服务的单一主体供给给政府部门带来很大的压力，容易造成资源浪费、效率低等问题。因此，如何吸引更多主体参与到公共服务建设中来显得尤为重要。我国先后探索出一系列方式，拓展社会各组织参与公共服务建设的途径。政府购买公共服务的方式，一方面有助于实现公共服务均等化，一方面有利于提高公共服务建设的效率。2000 年起，政府购买公共服务在上海率先推行。 2013 年出台的《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》中，明确提出在公共服务领域要更多利用社会力量，加大政府购买服务力度，并且要求在“十二五”时期，政府向社会力量购买服务工作在各地逐步推开，初步形成统一有效的购买服务平台和机制，相关制度法规建设取得明显进展。更多主体参与到公共服务建设中来是一种趋势，大数据平台的建设进一步拉近了各主体间的距离，真正实现公共服务的共享共建。

（一）公共服务购买项目更符合民意

据中国城市基本公共服务力评价统计，我国现阶段公共服务满意度平均分在65左右，公共服务绩效评估仍处于中等水平，公共服务供需矛盾仍然突出。要解决公共服务建设的供需矛盾，了解和满足公民对公共服务的需求显得非常重要。“买什么”是政府购买公共服务需解决的首要问题，因此政府向社会组织购买公共服务的前提条件在于准确了解公民的实际需求，而精准高效地满足公民的实际需要是政府购买公共服务有效性的决定性因素。政府购买公共服务需要做到具体问题具体分析，政府购买公共服务的流程首要的是了解公民的需求。现阶段，政府主要是通过民意调查或代表民意的非营利组织了解公民的需求，而民意调查的有效性和非盈利组织民意的准确性还有待商榷。如果大数据平台能得到普遍运用，公民则有机会直接向权力机构直接表达自己的需求，政府也可以通过大数据技术对公民日常生活中产生的大量数据进行挖掘、分析，进而主动、准确了解公民的需求。通过大数据搜集和大数据技术分析，大大提高了政府购买公共服务的准确度，提高了公众满意度。

（二）实现公共服务全程有效监管

我国政府购买公共服务仍处在初期发展阶段，主要以残疾人服务、老年人服务和社区服务为主。随着社会的发展，政府购买公共服务的范围将逐渐扩大，内容越来越多，政府的角色也将逐渐从“管理者”向“监管者”转变。因此，政府在公共服务购买行为中对其承接主体如何进行有效监督，保证公共服务项目的效果和效率是政府购买公共服务需要解决的首要问题。大数据时代的到来为政府购买公共服务提供全程透明性的监督提供可能。从主体上来讲，公民监督对购买公共服务具有重要意义，但受维权意识淡薄，政治敏感度低等因素的影响，我国公民对政府购买公共服务行为存在监督不到位的情况，大数据的出现让购买行为让监督成为可能。事前通过需求评估、资质评估对政府确定公共服务项目惩戒主体过程进行监管；事中通过政府、第三方监管，媒体、公众舆论监管等对勾购买项目进行监管保证服务质量；事后通过大数据平台搜集并分析使用情况、公众满意度以及需继续改进的地方不断完善公共服务项目。通过大数据技术对政府购买公共服务的全程参与，让各个阶段各个主体间信息相互连接、相互整合，实现对政府购买公共服务的有效监管。

总之，大数据时代的来临，给政府公共服务带来挑战的同时也带来了机遇。能否真正运用好大数据，进一步完善我国公共服务建设的发展成为了现今理论界的又一研究重点。在大数据时代，政府公共服务将沿着整体性治理模式前进，通过政府购买的方式实现公共服务的精准性供给，进一步实现公共服务的共享共建。

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