政策在“法治中国”建设中的特殊作用

摘 要 随着二零一七年十月一日《中华人民共和国民法总则》的生效，司法实践中无法律依政策的做法将成为历史。历史上，我国法治建设还不完善的时期，曾一度依政策办事，在我国法治建设中起着不可忽视的作用。本文认为探究政策的作用，厘清政策与法律的关系，对推进全面依法治国有着重要的意义。

关键词 政策 法律 法治

作者简介：陈礼贤，广西师范大学法学院2017级硕士研究生。

中图分类号：D601 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.060

一、政策基本概念

政策是“国家、政党为实现一定历史时期的任务和目标而规定的行动准则和行动方向。” 换言之，政策制定主体一般是政府机构或政党。从词面上可以分为政府机关政策和政党政策。政府机关政策是由政府机关为实现特定的政治、经济、文化的目标而制定的若干计划、措施。对政府机关政策的权力主要来自《宪法》第八十九和第一百零七条的规定，以及中国的基本规律，确立了领导和中国共产党的领导，与中国共产党是唯一合法的执政党的权力。由此政党的政策基本可以理解为党的政策。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，和政府机关的政策必须接受中国共产党的领导（以下简称执政党和党）。所以我国政府机关政策和执政党的政策本质上是一致的。因为“国家政策不应该包括地方政策，而且地方政策往往从固守本地的利益、维护本地的稳定和发展出发考虑问题，因而从更宏观的层面上看，不免带有浓厚的地域性甚至某种程度的狭隘的地方保护。所以如果執行地方政策，势必破坏法制的权威性、统一性，导致司法割据。” 本文所称的政策都是中央层面的。

（一）政策与法律的联系

现实中，人们往往把党的政策和法律放在一起相比较，事实上党的政策是具有独立的价值的，党的政策不同于概念和法律的概念。它具有以下突出特点：首先，党的政策是工人阶级领导的人民群众的意志和党的意志。但，法律是国家意志的体现，是由国家制定并认可的。其次，党的政策有一个吸引人的宏观标准，它以宣言、方案、决议、决定、通知、声明、口号、摘要、意见、建议、批准、计划、计划、计划、工作报告、社论、党报和党的文件的形式出现。十九大报告指出，思想文化建设取得重大进展，党的思想政治工作要加强领导，突出马克思主义在思想领域的指导地位。虽说党的政策以是带有号召性的口号、宣言等形式出现，但并不等同于观念意识，党的政策可以以这种形式去调整人民的观念意识。法律根据不同的制定主体分为宪法、法律、行政法规、部门规章和地方性法规，是调整社会关系的具体行为准则。明确了什么行为能为或不能为。再次，党的政策具有即时性和灵活性，更能跟上社会变化的步伐。而法律则因为制定修改严格的程序，保持有较强的稳定性。

本质上来说，政策和法律都是社会上层建筑的组成部分，共同服务于经济基础，所以政策与法律的目的是一致的。政策和法律是可以相互交融的，法律的制定以政策为依据，政策可以转化为法。转化的过程是经法定程序，把经过实践检验的政策由国家立法机关制定为法律，这就使得政策的合法化、法律化。同时，国家立法与政策的实施有着密切的联系，政策成为了法律的重要渊源。

（二）政策与法律冲突

法律具有稳定性，从另一面来说法律可能属于年代比较久远，与客观形势不一致；而政策的灵活性，能够适应客观形势变化。这时候就会出现到底是依政策办事还是依法律办事的矛盾。另外，政策的制定程序相比法律的制定程序具有较大的灵活，有可能是领导的拍板决定，未通过大量的调研论证，所以也会出现政策不够科学、不合理的现象，此时可能会与法律相左。避免此类冲突的出现：

1.政策的制定必须在宪法和法律的赋予职权的范围内。我国是人民当家做主的国家，国家的一切权力属于人民。执政党和政府都必须遵守法治和依法行政，不允许特权超越法律。从根源上遏制不科学的政策出现。

2.依据立法精神处理现实问题。现实生活的繁杂多样，在法律滞后还未及时修改的情况下，不能简单的依据以政策代替法律，应该依据法律政策精神恰当地处理具体问题。

二、政策的作用

在我国编纂民法总则期间，有关政策在当代是否仍然可作为法院判案依据问题，引发过多位专家学者讨论，曾有学者认为政策应该成为判案依据，提出“三位阶的民事规范渊源结构”即“民事活动必须遵守法律，法律没有规定的应当遵守国家政策，国家政策没有规定的可依当地习惯”。 但依据现行生效《中华人民共和国民法总则》第十条规定显然并不认可政策作为法律渊源。

第一，政策作用的历史沿革：

1.建国初期（大致分为两个时期：一九四九年至一九五六年法制初创期，一九五七年至一九六六年法制停滞期。）随着我国法制建设的起步，新时期法律在社会事务中的逐渐被制定并执行，执政党政策占据主要地位的情况也在变化。早在中共八大会议上，建立健全国家法制就已经作为国家任务提上日程，那时候属于我国社会主义的过渡和探索时期，国民党时期的旧法被废除，社会主义法制建设处于百废待兴的时候，政策由于其即时性、灵活性等特点，在很长的时间里起着主要作用。那时期我国法制建设已经起步，比如土改中制定了《土地改革法》等，确立了“有法律从法律、没有法律从政策”的大的原则，但在反右派斗争运动中断了法制建设的步伐，当时管理国家事务和社会事务既依靠政策也依靠法律。

2.一九六六年至一九七六年间，文革动荡时期，人民的财产权、生命权等可以依据"批斗大会"等形式随意被践踏。政策的地位是高于法律的，甚至二者相冲突时，依政策办事，政策而不是法律。

3.党的十一届三中全会明确地提出健全社会主义法制的法治目标，确立了“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的社会主义法制建设的十六字方针，为社会主义法制建设开启了崭新征程。此时，历经了十年动荡后，国家意识到了法治建设的重要性，于一九八七年实施的《中华人民共和国民法通则》第六条规定：“民事活动必须遵守法律，法律没有规定，应当遵守国家政策”。 确立了民事活动的合法原则是在没有法律规定的情况下，才能依据国家政策。然而，由于我国的法治尚不健全，政策填补了我国法律的空白，政策仍然仅次于法律的社会规范。

第二，党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确要“完善党委依法决策机制，发挥政策和法律的各自优势，促进党的政策和国家法律互联互动”、“坚持走中国特色社会主义法治道路”、“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。 发展和完善中国特色社会主义法治道路，就必须认识到政策在“法治中国”的建设中的作用。

政策是法律的现实补充，填补法律的空白，使得法律更加具有活力和实效，在法治建设中起着无法替代的特殊作用，也是法治活动的重要组成部分。从哲学上分析，事物都具有两面性，回顾政策在法治建设中的历史地位表明：符合实际情况的政策可以促进社会、经济、文化的发展，不切实际的政策则对社会的发展起着负面作用。如建国后，社会主义初步探索期的“大跃进”起到的负面作用远远大于其正面作用；而伴随着十一届三中全会后的政策，我国社会经济进入高速发展期，其结果是截然相反的。

1.政策有助于降低法律的滞后性影响，使得法律更具有实效。随着我国经济社会的高速发展，社会上新事物层出不穷，例如即时通讯软件的群的概念，早早就在社会中广泛使用，而相关规范《中华人民共和国网络安全法》、《互联网群组信息服务管理规定》立法在今年也就是二零一七年才颁布实施。而此前的涉及此类法律条文是计算机犯罪一类，在实际社会中为得到更好的社会效果，相关机关依据相应的政策，能更好的适应形势的发展。

2.无法律规定，依据政策办事。作为调整社会关系的行为准则，法律不是万能的。不可能做到面面俱到，尤其现代社会生活丰富多彩，利益结构复杂化，在没有法律明文规定的情况下，政策就成为了人们办事行为的依据，在法治建设中，政策自然而然起到了对法律的补充作用。

三、处理好政策与法律的关系

政策在我国革命时期和建设时期起到过不可忽视的巨大作用，普通民眾曾经一度信政策不信法，司法工作依政策运行。在当今党和政府强调依法执政、依法行政的背景下，更应该去探究怎么样处理好政策与法律的关系，才能让政策在我国法治建设中发挥其应有的作用。

（一）促进成熟完善的政策法律化

众所周知，我国政策是我国法律的渊源，政策的实施是法律的先行者。将党的大政方针及时上升为法律，甚至写进宪法。比如我国的计划生育政策的实行，十九世纪七十年代开始实施，在八十年代写进宪法，以这样的一种方式确立了计划生育的合法性。不管何种政策，只有在法律化后才具有最高的权威和地位。

（二）转变思想观念

政策具有与时俱进的特点，与普通人息息相关，而法律却并不能面面俱到，从而导致普通人知政策不知法，然而在出现利益纠纷时，法律才是最后的救济依据。比如民告官肯定要依据法律，不可能依据政策。所以人民应当转变思想观念不能只信政策而信法律。

四、结语

政策在管理国家事务和社会事务中的作用逐渐弱化。《中华人民共和国民法总则》第十条规定：“处理民事纠纷，应当依照法律；法律没有规定的，可以适用习惯，但是不得违背公序良俗”。 由无法律依据政策修改为可以适用习惯，在全面推进依法治国的大背景下，可以说是从法理上降低政策的地位。党的十九大强调全面推进依法治国，必须坚定不移走中国特色社会主义法治道路。重申全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。可以相信政策再也不能像过去一样，与法律平起平坐，甚至无视法律的存在，更多的可以是成熟的政策通过国家机关经严格的法定程序上升为法律，政策起到作用将由台前转为幕后。

注释：

高云龙.关于加强中央政策在地方执行力的对策研究.中国人民大学.2009.

黄明耀.民法适用基本问题研究.西南政法大学.2003.

刘作翔.国家政策的法律地位不能忽视.北京日报.2016-09-12（13）.

全国人民代表大会.中华人民共和国民法通则.人民司法.1986（5）.4-13.

中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定.中国法学.2014（6）.5-19.

佚名.中华人民共和国民法总则.陕西省人民政府公报.2017（14）.