“幼有所育”短板在哪里

张程

入园需求快速增长

中国社会的发展，尤其是人民生活水平、人口结构和城镇化进程三者的改变，使得社会对于学前教育的需求量日益增加，学前儿童的入园率也在逐年提高。

中国经济经过近40年改革开放发展历程之后，人民的生活水平不断提高。2017年中国人均可支配收入接近2.6万元，其中城镇居民人均可支配收入超过3.6万元。按照世界银行对于经济体划分的标准，即人均国民总收入在3956美元和12235美元之间的国家即为中高收入经济体，这表明中国已经迈入中高收入经济体的门槛。

随着国人经济收入的增长，国人的消费需求正逐步从数量满足转变为品质享受，对于精神文化的需求不断高涨。在教育方面就体现为不仅重视初级、中级、高级阶段的教育，而且对于学前教育的重视程度也日益提高。

其次，受到中国长期以来执行的计划生育政策影响，中国家庭的人口结构已经变成以“421”型为主流，即一对夫妻，生育一个小孩，加上夫妻双方的父母共同组成一个家庭的骨干。在这样的家庭结构下，对整个家庭中唯一的小孩倾注的各种资源自然会更多，对于小孩在教育方面的重视度也自然而然地会增加，因此对学前教育的质量就要求更高。

最后，受到中国城市化进程的影响，对于学前教育的需求量也在增加。截至2017年底，中国城镇常住人口超过8.1亿，城市化率达到58.52%。相比于农村地区，因为生产方式和生活方式的不同，城市地区家庭对于学前儿童入托、入园的需求更大，随着中国快速发展的城市化进程，对于幼儿教育资源的需求也相应地在快速增长。

同时，受“二孩”政策的影响，中国迎来了新一轮的“婴儿潮”。2016年我国新出生人口数量达到1786万人，成为2000年以来出生人口最高的年份。随着中国逐步放宽生育限制，甚至是鼓励家庭生育多孩，在可以预见的未来，对于幼儿入园的需求也会大幅跳涨。

在人口结构性变化、城市化进程高速发展和人民生活水平逐步提高等多重因素的共同作用下，社会对于学前教育的重视程度空前提高，对于学前教育质与量的要求也相应地增加。然而由于师资力量短缺、办学条件严格、资本获利限制等多方面的因素，我国当前的学前教育资源还很难跟上社会飞速增长的入园需求。

学前教育供求畸形

对于多数家庭而言，目前面临的入园困境在于“公立幼儿园进不去，私立幼儿园上不起”。截至2016年底，全国共有幼儿园23.98万所，其中公立幼儿园仅8.56万所。根据教育部的有关规定，为了提供更有效、更优质的学前教育，让幼儿园有更好的管理和教学质量，单个幼儿园的在园幼儿人数不应超过360人。因此即使全国公立幼儿园全部满负荷运行，也仅仅能够容纳3000万幼儿。按中国目前每年超过1700万新生儿的增长速度，预计到2021年中国适龄入园幼儿将在5000万～6000万左右，仅靠目前的公立幼儿园很难承载如此庞大的社会需求。

从幼儿园数量上来看，民办幼儿园占据了全部幼儿园总数的近三分之二。截至2016年底，全国民办幼儿园数量为15.42万所。但是民办幼儿园所承载的入园需求却与其数量规模并不对称，仅占全国在园幼儿数量的55%，约2400万人。相反，仅占幼儿园总数约三分之一的公立幼儿园却承接了约45%幼儿的入园需求。这种扭曲的市场结构与我国公立幼儿园和民办幼儿园的功能定位差异有很大关系。

我国公立幼儿园是由国家机关或事业单位所承办，其目的以提供社会公共服务职能为主，而不是盈利；民办幼儿园则以企业或个人承办为主，以盈利为主要设立目标。在这两种截然不同的设立目的之下，公立幼儿园和民办幼儿园在收费上的差距会很大。公立幼儿园收费以维持收支平衡，甚至因为有财政补贴而可以略微亏损，所以在入园费用上往往比较便宜。民办幼儿园以获取利润为主要目的，因此不仅仅是要实现收支平衡，而且要实现利润的最大化，所以在收费上往往比较贵。

同时由于公立幼儿园背后有政府或事业单位等权威部门支持，在管理方面比较严格，又因为入职员工、教师能够获得相应的编制，所以能够吸引优秀的师资人才的加入。综合这些因素，公立幼儿园往往呈现出标准化、正规化的特点，教学质量也有一定的保障。相反民办幼儿园的办学质量则参差不齐，好的民办幼儿园往往意味着巨额的前期投入。因此在同等教学质量之下，往往公立幼儿园的收费要远低于民办幼儿园的收费，这也就使得家长对于公立幼儿园的需求远强于民办幼儿园。

尽管公立幼儿园的显性成本明显低于同等教育质量的民办幼儿园，但是由于市场存在巨大的供求不平衡，为了平衡紧张的供求关系，公立幼儿园入园的隐性成本远高于民办幼儿园。大部分一二线城市的公立幼儿园都对入园资格做出了限制，如要求有幼儿园所在地区的房产、户籍等。由于这些隐性成本的存在，不少家庭只能选择民办幼儿园，而民办幼儿园的收费则要远高于同等质量的公立幼儿园。以上这些因素造成了当前中国大多数家庭所面临的“公立幼儿园进不了，私立幼儿园上不起”的困境。

补短板面临诸多困难

面对我国学前教育发展不均衡、不充分的现状，在党的十九大报告中，习近平总书记明确提出要“办好学前教育”“让每个孩子享有公平而有质量的教育”。习近平总书记指出：“增进民生福祉是发展的根本目的。必须多谋民生之利、多解民生之忧，在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展。”

根据国务院印发的国家教育事业发展“十三五”规划，到2020年，学前教育毛入园率要从当前的77%提高到85%。同时国家大力支持和发展公办幼儿园和提供普惠性服务的民办幼儿园。根据《關于实施第三期学前教育行动计划的意见》，到2020年，我国普惠性幼儿园覆盖率要达到80%，目前为60%。为了实现这一目标，国家在2016年11月7日，审议通过了《民办教育促进法》修订案（简称“新民促法”），并于2017年9月1日起正式施行。

相较于当前实施的《民办教育促进法（2013年修订）》，新民促法对民办学校实施分类管理，明确划分为营利性和非营利性两类。在新民促法实施后，原有的民办幼儿园可以登记为非营利性民办幼儿园，从而享受国家提供的土地、税收等方面的优惠政策，从而鼓励更多的民办幼儿园提供普惠性学前教育服务。

然而目前我国的幼儿园发展仍面临着诸多有待破解的难题。在专业人才培养，行业质量标准的规范和统一，以及各区域平衡发展方面都有大量工作要做。

截至2016年年底，全国在园幼儿（包括附设幼儿班）共4413.9万人，全国幼儿园教职工人数为381.78万人，教职工与在园幼儿之间的配备比例为1：11.5。这一比例远低于2013年教育部印发的《幼儿园教职工配备标准（暂行）》中对不同服务类型幼儿园教职工与幼儿配备比例所提出的要求。在这份标准中，对于全日制幼儿园，要求全园教职工与幼儿的配备比例在1：5～1：7之间，对于半日制幼儿园，二者之间的比例放宽至1：8～1：10之间。然而就我国幼儿园目前发展的现状而言，显然离这一要求还有很长的一段距离。

由于公立幼儿园与民办幼儿园市场供求关系的扭曲，公办幼儿园的教职工与幼儿比为1：15.4，远高于民办幼儿园1：9.6的水平。我国要发展高质量的普惠性幼儿教育，幼儿教育人才培养上还有很长的路要走。

在专任教师队伍建设方面，也存在瓶颈。 截至2016年底，全国幼儿园专任教师与幼儿比为1：19.8，同样显著超过了2013年教育部印发的《幼儿园教职工配备标准（暂行）》中的要求。

不仅教师队伍的数量还远不能满足社会对于幼儿教育的需求，教师队伍的整体质量也难以称得上满意。当前专任教师队伍中专科及以上学历教师比例仅为76.5%；学前教育专任教师中幼儿教育专业毕业的比例为67.6% 。这些数据说明了幼儿教育专任教师队伍的整体素质还有待提高。

城市与农村地区之间发展不平衡的问题也十分突出。目前农村专任教师中大专及以上学历教师比例为71.0%，比城市低了11.9个百分点。由于经济发展水平的不一致，农村地区对于教师人才的吸引力远低于城市地区，如何抹平这种结构性失调也影响着整个社会幼儿教育水平的提高。

除了人才短缺之外，我国幼儿园产业还缺乏统一的行业标准，这使得各个幼儿园的教学方式、管理方式存在着非常大的差异性。尤其是民办幼儿园，在管理方式和教学方式上的差异更大。这不仅增加了幼儿家长选择幼儿园的难度，也严重影响了我国幼儿园教育整体水平的提升。

我国幼儿园行业标准的缺失一方面是由于整个行业的集中度低，另一方面是由于教育理念的不统一。幼儿园行业集中度低部分原因在于国家对于开办幼儿园行为的严格管控。首先国家明文规定限制单个幼儿园的规模。为了保证幼儿园的管理水平和教学水平，单个幼儿园的在园儿童人数原则上不超过360人，这使得单个幼儿园难以做大。其次国家严格控制幼儿园开办分校，使得直营模式的幼儿园企业扩张速度缓慢，所以目前多数民办幼儿园企业都采取加盟的方式进行扩张，这也影响了企业对于幼儿园管理质量和教育质量的把控。最后，我国实行的幼儿园牌照管理制度和普惠性发展导向也是限制行业集中度提高的重要因素。由于行业集中度不高，使得统一的行业标准难以形成。

另一方面，当前我国对于学前阶段的幼儿教育主要推行以素质教育为主的教育理念，更加注重培养幼儿形成健康的行为习惯，讲求寓教于乐的“玩乐教育”。这也是难以形成统一的行业标准的重要原因。

另外，由于人才队伍的匮乏，行业标准的缺失，以及国家发展普惠性教育的政策引导行为，幼儿园产业在市场因素的驱动下，衍生出了一些不良问题。例如近年来频频发生的幼儿园虐童事件，很大程度上就是由于市场供求关系扭曲、幼教人才隊伍匮乏和行业道德、准则标准缺位等多种因素共同作用下的产物。

随着我国经济生活的发展，新生人口的增长，社会对于学前教育的质与量都提出了更高的要求，如何保证幼有所育已经成为关系到民生福祉的重要议题。虽然国家已经出台了各种鼓励和促进措施，但是区域性、结构性发展不平衡的局面恐怕还会存在一段时间。