进一步顺畅食药领域“两法衔接”机制的探讨

摘 要 食药安全关乎着每个人的健康和生命安全，为了治理食药市场种种乱象，食药监管部门会同公安机关开展了多项食药整治活动，取得了较好的治理效果。食药安全既关系到广大民众的利益也是政府治理水平的体现，在新形势下，食药监管部门与公安机关在维护食药安全中的作用日益突出，尽管“两法衔接”基本框架已经建立十余年，但食药监管实践中，食药监管部门的行政执法与公安机关刑事司法不衔接的问题依然存在，本文主要分析了食药领域案件双向移送面临的标准不明确的困境，为增强我国相关职能部门治理食药领域各种乱象的合力，应进一步打破食药监管部门与公安机关之间的壁垒，加强两个部门之间的合作，建立行之有效的协同工作机制。

关键词 食药案件 “两法衔接” 公安机关

作者简介：刘琼娥，湖北警官学院法律系，副教授，研究方向：经济法、民商法。

中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.012

一、食药领域“两法衔接”机制的现状

自2001年7月国务院颁布《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》起，我国相继颁布了“两法衔接”系列规范性文件，与此同时全国各地相继开展了“两法衔接”的相关尝试，应该说 “两法衔接”建立十余年来，在基本框架、程序设计等方面取得了丰富的经验，食药领域“两法衔接”既要遵循一般规律也要突显食药领域的特殊性。食药监管部门在行使食药市场的监管权的过程中，根据我国《行政处罚法》第7条规定，如发现食药违法行为构成犯罪的，应该依法追究行为人的刑事责任，不得以罚代刑作简单化处理，所以食药监管部门客观上也要求有顺畅的行刑衔接机制，以便于将涉罪食药案件移送公安机关进行立案侦查。基于重典治乱背景下出台的《食品安全法》，其中第121条建立了双向移送机制，即食品监管部门行政执法中一旦发现涉罪案件的，应按规定的期限将案件及证据移送有管辖权的公安机关。对移送的案件，公安机关应当初步审查，构成犯罪或者涉嫌犯罪的进行立案侦查。另一方面，公安机关在侦办案件过程中，如行为人尚未构成犯罪但依法应当承担行政责任的，则应当将案件移送食品监管部门，以追究违法行为人相应的行政责任。2015年12月，公安部、国家食药监总局联合有关部门印发了《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》（以下简称《办法》），进一步明确了案件移送过程中的程序性规定，具有较强的操作性，破解了食药领域“两法衔接”不畅通的难题，提升了公安机关打击涉罪食药案件的效能，食药监管部门向公安机关移送案件的数量也在逐年增加。

二、明确食药领域 “两法衔接”中案件双向移送的标准

（一）明确食药监管部门向公安机关移送案件的标准

在各地食药案件综合治理中，公安机关办理的食药案件主要来自食药监管部门的移送，由于“两法衔接”还不够顺畅，加之相关职能部门对两法衔接机制认识不够充分，食药案件多但真正移送以及移送成功的比例并不高。食药监管部门在行使监管权过程中会应及时查办各种食药违法行为，对于违法行为人绝不姑息，按照食品药品管理法的相关规定，食药监管部门可以视违法情节不同，依法作出没收、罚款、禁入等相应的行政处罚，如发现违法食药案件构成犯罪或者涉嫌犯罪时，就应及时将案件和相关证据移送公安机关，如行为人构成犯罪的，还应依刑法有关规定承担相应的刑事责任，不能以罚代刑。建立食药领域 “两法衔接”的初衷也在于有效解决“以罚代刑”，“有罪不究”，“有罪难究”等顽疾，对涉罪的食药案件，依法追究犯罪行为人相应的刑事责任，严惩行政违法向行政犯罪转化的违法行为人，食药领域 “两法衔接”机制的宗旨能否实现，很大程度上取决于食药监管部门的行政执法与公安机关刑事司法衔接是否畅通。

从近年来各地食药综合治理情况来看，食药监管部门向公安机关移送案件的数量确实在逐年增加，但移送案件的数量占比并不高，部分涉嫌犯罪的案件依然止步于食药监管部门的行政执法环节。究其原因除了相关职能部门移送意识不强、怕麻烦等多种原因外，我国食药案件的两法衔接不顺畅、案件移送的标准不明确应该是主要症结。“两法衔接”的案件移送，侧重点主要在行政执法机关向刑事司法机关的移送，实践中大部分食药案件确实来源于食药监管部门的行政执法，在食药案件行政执法过程中，如发现违法行为构成犯罪或者涉嫌构成犯罪时，就必须向有管辖权的公安机关移送案件，食药监管部门向公安机关移送案件的前提为“构成犯罪”或“涉嫌构成犯罪”，这就要求食药监管部门的执法人员既要熟知食品药品管理法规的相关内容，更重要的是还要相对精准地判断相关违法行为构成犯罪或者涉嫌犯罪，这样的要求显然与行政机关执法人员的现实是不相匹配的，也是不恰当不合理的，甚至有行政执法权扩张的嫌疑。因专业知识的阻隔或者局限加之食药违法案件的复杂多样，食药监管部门的执法人员很难准确判断是否构成犯罪或者涉嫌犯罪，是否符合公安机关的立案标准，进而影响到案件的移送质量，可能出现该移送的案件没移送不该移送的案件却破格移送，因不符合移送要求，案件被公安机关退回的现象各地时有发生。此外，我国食品安全法、药品管理法的刑事处罚往往依附于刑法，但食品安全法、药品管理法与刑法之间又存在着一定的立法虚置现象和不协调之处，如食品安全法中规定“构成犯罪的，依法追究刑事责任”，但刑法中又没有相应的规定，更没有对罪状和法定刑作出具体规定，这种“立法虚置”和实体法上的不协调既影响影响了案件的移送，某种程度上也助长了“以罚代刑”现象的产生。《办法》虽然解决了案件移送的程序性要求，规范了食药监部门移送涉罪案件的条件以及公安机关是否立案的期限，但并没有明确案件移送的具体标准。食药案件涉及的罪名多，专业性强，加之“立法虚置”现象存在，势必会出现相关部门理解不一，把握不准的现象，直接影响到食药案件的移送，要进一步顺畅食药领域“两法衔接”机制，必需解决实体法上的立法虚置和不协調的问题，细化类罪处罚。

（二）明确公安机关向食药监管部门移送案件的标准

公安机关食药案件来源除了食药监管部门移送的案件外，还有大量的食药案件是来源于各种举报或者办案过程中发现的线索。不同性质的食药案件能否得到恰当的处理，与各地食药领域的“两法衔接”机制是否畅通有直接关系，而“两法衔接”机制能否良性运行主要受制于程序规制的设计，具有可操作性的程序规则是食药安全综合治理工程重要的保障。进一步提升相关职能部门对食药违法犯罪行为打击的力度，既要明确食药监管部门涉罪案件移送的标准，也要解决公安机关向食药监管部门移送违法案件的标准问题。根据《办法》第13条之规定，公安机关在办理食药案件过程中，如行为人尚未构成犯罪不需要追究刑事责任，但依食品药品管理法的有关规定应承担行政责任的，应当及时将案件移交给有监管权的食药监管部门，由食药监管部门对违法行为人予以行政处罚。但公安机关同样面临一个难题，依法应当予以行政处罚的标准是什么？实践中常常会出现食药监管部门、公安机关对违法犯罪行为的判断标准不一，由于理解的不一致，甚至因为畏难情绪或者经费不足等现实问题，不应该移送的案件也移送了，尽管有检察机关的立案监督机制，但在信息共享机制不健全的情况下，检察机关的法律监管作用也很难真正发挥出来。

三、建立行之有效的协同工作机制

（一）加强食药监管部门与公安机关之间的合作

从各地处理食药案件的实践经验来看，一些重大复杂疑难的案件的查处，往往离不开食药监管部门与公安机关之间的合作。公安机关的提前介入既有利于疑难复杂案件的侦破，还有利于解决证据的刑行转化问题。修改前的刑事诉讼法规定只有司法机关才有收集刑事证据的权力，食药监管部门作为行政执法部门，在案件查办过程中收集的各种证据只有转化为刑事证据，才能作为追究行为人刑事责任的证据，行刑证据转化问题在一定程度上影响了“两法衔接”机制运行的顺畅。食药监管部门作为行政执法机关，证据收集的倾向性肯定有别于司法机关，因专业阻隔和证据收集意识，在涉及罪与非罪、此罪与彼罪的重要证据收集方面，必然与司法机关存在较大的差距，移送给公安机关的案件难免会因为证据不足而被退回补充调查，因证据问题案件多次被退回补充调查的情况时有发生，案件被退回补充调查既增加了办案成本，有时也影响到食药监管部门案件移送的积极性，最主要的是不利于及时有效打击食药违法犯罪行为。现行《刑事诉讼法》第52条解决了“两法衔接”机制中的行刑证据转化的问题，根据该条规定，食药监管部门在查办食药案件过程中掌握的物证、书证、视听资料、电子数据四种证据材料，在符合条件的情况下是可以作为刑事证据使用的。但该条规定仅明确列举了四种证据的行刑转化问题，其他证据材料行刑转化问题并没有明确，而且行政机关收集的证据一旦作为刑事证据使用，理论界又有行政执法权扩张的质疑和争议之声，司法实践中各地对此条规定的理解与适用也不一致。公安机关提前介入疑难复杂食药案件，既能充分利用公安机关的食药警务资源进行案件侦办，又避免了“两法衔接”机制中证据行刑转化问题。

公安机关提前介入涉罪案件启动初查，对治理食药领域种种乱象确有一定的现实意义，也是进一步顺畅食药领域“两法衔接”机制的有益探索，为避免刑事司法权越界或滥用，公安机关提前介入的案件应有一定限制，不是全面介入，公安机关提前介入的案件一般是复杂疑难的案件。此外，公安机关提前介入还要注意程序上的要求，一般经过行政执法机关与公安机关商议后，认为确有必要时公安机关方可提前介入的。

（二）完善食药监管部门与公安机关之间的协同工作平台

为了解决食药领域“两法衔接”的现实困境，增强相关职能部门食药安全治理的合力，各地都建有信息共享平台，但都不同程度地存在信息录入不全或者录入不及时的现象，为增强我国相关职能部门治理食药领域各种乱象的合力，应更进一步打破部门之间的壁垒，整合部门的内部资源，加强信息共享平台的规范化管理，充分发挥共享平台的效用性和规范性，实現资源共享，案件动态跟踪，通过信息共享平台，食药监管部门与公安机关能及时掌握案件移送后的状态，既能提高食药市场监管的效率，也有利于公安机关与食药监管部门之间互相监督，督促违法涉罪食药案件的双向移送。此外，各地应建立行之有效的联席会议制度或者两法衔接领导小组，食药领域“两法衔接”涉及多个部门，利益关系错综复杂，因此必须确立具体的牵头部门，通过定期或不定期会议制度，通报执法司法中遇到的困难，协调解决疑难案件，聘请专家参与讨论分析，在案件定性以及执法规范化方面进行深层次的合作，确保办案的质量。

参考文献：

[1]陈尚龙.食品安全行政执法与刑事司法衔接机制实证研究.中共山西省委党校学报.2016（12）.

[2]殷会鹏.新《食品安全法》下行政执法和刑事司法衔接的完善.新余学院学报.2016（6）.

[3]李春雷.食药安全“两法衔接”若干重点问题研究.山东警察学院学报学院学报.2015（1）.