我国与欧盟肠衣技术性贸易措施比较

2018-07-04陈敏玲黄锦炎郭建红许伟雄谢子元

中国动物检疫 2018年7期

纪强，陈敏玲，黄锦炎，郭建红，许伟雄，谢子元

（汕头海关，广东汕头 515041）

目前，我国是世界最大肠衣生产国和出口国。肠衣出口量占世界出口量的20%，主要输往欧盟[1]。但由于欧盟对食品安全保护水平极高，对进口肠衣设置了严格的技术壁垒，导致我国输欧肠衣出口时常受阻，出口企业损失严重[2]。为降低企业损失，促进我国肠衣输欧，对中欧（中国及欧盟，下同）肠衣技术性贸易措施进行了比较分析，以寻求应对措施，有效突破欧盟肠衣技术壁垒，服务我国肠衣出口产业。

1 我国肠衣出口概况

我国出口肠衣包括天然肠衣和人造肠衣，以天然肠衣为主，主要用于肉制品加工。近年来我国肠衣出口量持续稳定增长，但通报受阻常有发生，仅2010年和2014年无通报（表1）。

表1 2007-2017年我国肠衣出口情况

由表1可见，我国受通报的35批出口肠衣中，有34批（占比97%）由欧盟技术壁垒引起，而34批中的24批（占比70.6%）由欧盟兽药安全限量造成。由此可见，欧盟药物残留安全限量极其严格，我国应制定相应措施突破其技术壁垒。

2 国际肠衣技术要求

世界动物卫生组织（OIE）是世界贸易组织（WTO）指定的，唯一负责制定国际动物卫生标准规则的国际组织。其在《陆生动物卫生法典》中规定了通过盐渍灭活肠衣中口蹄疫病毒的方法，要求反刍动物和猪肠衣通过干盐（NaCl）、饱和盐水（AW＜0.80），或用磷酸盐/钠盐混合物（质量比：86.5% NaCl、10.7% Na2HPO4和2.8%Na3PO4），在高于12 ℃的条件下盐渍30 d，以灭活口蹄疫病毒。《陆生动物卫生法典》（2016版）在第15.2章古典猪瘟病毒感染中新增15.2.24节（猪肠衣中古典猪瘟病毒灭活程序），指出为使猪瘟病毒彻底失活，对猪肠衣需用磷酸盐补充干盐或饱和盐水（Aw＜0.80）盐渍至少30 d，整个过程的温度需保持高于20 ℃。磷酸盐补充干盐或饱和盐水需包含86.5% NaCl、10.7% Na2HPO4和2.8% Na3PO4（质量比）。

欧盟为禁止染有非洲猪瘟和牛海绵状脑病的国外动物肠衣输入，要求输入肠衣来自经过宰前和宰后检疫健康的动物，并以安全卫生方式进行生产、包装，防止二次污染；加工过程中不得接触其他肠衣、肉类或动物产品。

3 中欧肠衣安全限量比较

我国天然肠衣和人造肠衣属于肉制品包装材料[3]。而欧盟规定肠衣属于肉制品[4]，其安全限量必须符合肉制品和动物源性食品规定。肠衣安全限量主要包括环境污染物限量、兽药限量和农药限量（表2）。在环境污染物方面，我国对金属和放射性物质限制较多，但铅和镉限量没有欧盟严格；在兽药方面，虽然我国禁用种类较多，但限制种类尤其是抗生素和激素类比欧盟少；在农药方面，我国限制种类较少，仅少数适用动物产品，而欧盟限制种类多、覆盖面广，基本适用动物产品，多数限量更严格，如林丹、六氯苯、硫丹等，还设定了未涉及药物的统一限量。

4 欧盟肠衣技术壁垒发展特点

4.1 技术法规标准及评定愈加严格

欧盟对肠衣等动物源性食品制定的技术法规标准及合格评定要求越来越严。其2003/181/EC公告对肠衣使用HPLC方法检测呋喃唑酮，规定检测限量为1 μg/kg。而我国SN 0530-1996液相色谱法、高效液相色谱法规定检测限量分别为0.1 mg/kg及0.01～0.05 mg/kg，都不符合欧盟限量要求。欧盟一方面通过提高检测限量标准、严格准入限制，另一方面通过增加检测项目、频繁更新法规、设置繁琐程序等措施，构筑日趋苛刻的技术壁垒，使得我国产品突破壁垒难度增加，从而加大了肠衣等生产企业的出口风险。

4.2 涉及范围大，影响面广

欧盟技术壁垒对“从农场到餐桌”进行设置，实现了对食品生产全程监管，涉及食品、饲料、生产食品的动物，还有其他添加或已经包含在食物或动物饲料中任何物质的加工、生产和流通等各个环节，对我国肠衣的影响不仅局限于产品销售和进出口环节，还延伸到产业链的各个环节，辐射到了肠衣从饲料、养殖、加工，到包装、运输、销售、使用等整个产业周期，不仅水质、饲料、动物，而且半成品、制成品都可能受到欧盟技术壁垒的影响。

表2 中欧肠衣安全限量比较

4.3 具有明显的贸易保护特征

欧盟采取的技术标准常高于国际标准，或专门针对我国产品，具有明显的贸易保护目的。第一，欧盟利用其技术优势制订新标准，并将之强加于发展中国家，未充分考虑发展中国家的实际技术基础；第二，欧盟设立新标准时没有提供充分的科学依据，限量设置异常严格，超过科学风险评估需要，形成一种变相的贸易单边限制；第三，欧盟新标准颁布到实施虽然有6个月的间隔期，符合WTO/TBT-SPS的间隔要求，但不利于肠衣等生产周期较长产品的应对和调整；第四，欧盟标准限制众多，规定异常严格，从技术上对发展中国家形成了诸多制约，又不给发展中国家提供充足的技术援助，制约了发展中国家维持和扩大市场的机会。

4.4 具有连锁扩散效应

欧盟成员一旦检出问题将通过预警系统告知其他所有成员，并迅速设置技术壁垒，从而产生连锁效应，形成整体贸易壁垒，并扩散到其他同类产品或不同类货物，甚至导致其他国家或地区跟随加入。如：2002年2月，德国检出我国出口蜂蜜氯霉素超标并上报欧盟。欧盟将这一信息告知所有成员国后，出口英国的蜂蜜也被检出氯霉素超标，欧盟即宣布禁止进口我国蜂蜜，并做出上架产品下架，运抵产品退运的处理。2002年3月，欧盟在向我国提交一份有关中国残留监控体系报告后，做出暂停进口我国动物源性产品的决议，提出比原标准严格100倍的氯霉素限量标准，随即造成美国、日本、加拿大等也紧跟着对我国产品设置壁垒措施。由于欧盟依据不公正、不科学的检验结果，并采取单方面行动，给我国造成重大损失，影响了我国输欧肠衣出口。后经中欧有关部门多次磋商，专家组交换意见，我方提供大量说明材料，并接受欧盟的实地考察，欧盟才逐步纠正了原来的一些做法，解除了部分产品限制。2003年，我国有3家肠衣生产企业因氯霉素残留超标被取消输欧资格，随后检验检疫部门专门接待了欧盟残留监控考察团来华考察。可见，壁垒的连锁扩散效应严重影响了我国产品出口声誉，增加了出口企业成本和政府投入。

5 我国技术性贸易保护体系的不足

5.1 生产基础较弱

中欧技术措施虽然都依据WTO规则制定，但我国生产基础薄弱，动物源性产品质量安全保护水平偏低。第一，我国外部环境和生产条件较差。受工业化、城市化进展影响，我国资源消耗和环境污染问题日趋严重，生态环境恶化，土壤和水源污染直接造成农产品重金属及农兽药残等有害物质超标。第二，经营规模和经济投入不足。我国生产经营方式跟欧盟的现代农业相比较为落后，规模化和集中化程度不高，经济投入少，管理意识和技术能力不强，有些生产者为追求短期经济利益，降低成本，滥用或不当使用农兽药等投入品时有发生，甚至使用国家明令禁止的投入品，或是因水体、空气、土壤污染进入生物链，给加工企业质量管理带来不便，从而难以保证产品质量安全。第三，监管机制和技术力量不强。肠衣从饲料到制成品整个生产链涉及监管部门众多，但受技术水平、检测手段的限制，成为欧盟技术壁垒遏制的对象[2]。

5.2 标准体系技术性差

目前，我国关于农产品质量安全及进出口方面的规范性技术法规和标准不少，且覆盖面较广，但系统性较差，部分还存在重复交叉、协调性不足的缺陷，跟欧盟现行的“从农场到餐桌”的完整质量安全监督体系还有一定差距。我国标准采用国际标准的比例不高，法律责任规定不严，惩戒力度也不强，对违法违规行为震慑作用有限，造成产品质量安全事故易发，影响我国产品输欧。

5.3 行业协会作用不明显

行业协会等非政府组织作为政府与企业间联系的纽带，在制定行业标准、建立产业保护机制和预警机制、协调与沟通政府企业关系中发挥着不可或缺的中介作用。虽然TBT协定和SPS协定不仅对各成员政府部门，也对非政府组织进行规范和约束，但政府部门受到的严格约束是直接的，而非政府组织行为受到的约束是间接的。国家因为非政府行为而承担的国家责任往往难以判定，受国际义务约束也就较弱，所以欧盟在技术壁垒设置和实施过程中，非常注意发挥行业协会、商会、专业学会等非政府组织的作用。这既减轻了政府压力，又充分发挥了行业协会贴近市场、快速反应的优势，从而有效规避了国际法规和协定的约束。而我国行业协会往往带有官办色彩，多挂靠于行政主管部门，主要依靠行政力量推动工作，缺乏自主性和独立性，发挥作用有限，体现在对标准和认证体系建设上与欧盟差距较大。

5.4 出口企业应对能力不足

我国生产基础薄弱是产品出口方面的先天不足，而出口企业应对不力则是后天缺陷。一方面，出口市场和产品高度集中，加大了企业出口受阻风险。欧盟是大多数技术壁垒的发源地，一旦某项产品在某个出口市场遭受技术壁垒，往往引起连锁扩散效应，给出口企业和我国产品带来严重影响。另一方面，出口企业对技术壁垒限制反应滞缓。为确保有关成员获得和了解已通过的技术法规，WTO/TBT-SPS协定要求成员在法规公布和生效之间要提供合理时间供出口成员生产者有机会调整其产品和生产方法，但发展中国家企业技术能力和管理水平偏低，普遍存在信息不对称问题，得不到有针对性咨询服务，为此反应迟缓，应对技术性贸易壁垒不力，容易造成损失。

5.5 与欧盟的贸易保护实力不对等

乌拉圭回合就农产品贸易达成的《农业协议》，虽然承诺对市场准入、出口竞争和国内支持的保护措施进行削减，但各成员国仍采取各种手段对本国农业进行保护，至今在诸多关键问题上仍无法达成一致，影响农产品贸易自由化进程。欧盟是农产品贸易保护程度最高的一个地区，利用工业化带来的财政能力反哺农业，对农业生产和贸易进行大量补贴，致使其农业生产能力不断扩张，供给过剩就向国际市场倾销，又通过不断设置技术壁垒限制进口，扭曲国际贸易，对发展中国家向国际市场出口造成严重影响。而我国应对技术壁垒的制衡能力取决于对方出口对我国市场的依赖程度和我国报复性主动设置技术壁垒的能力。欧盟是我国农产品第四大进口来源地，但其出口对我国市场依赖程度不大，同时我国技术标准、检验检疫、包装和标签要求大多低于国际水平和欧盟要求，技术壁垒设置处于弱势，所以制衡能力有限，报复效果不强，遭受贸易摩擦较多。

6 应对措施

技术壁垒应对是一项系统工程，不能仅限于产业层面应对措施，还要有长期战略对策，政府、行业协会和企业都是不可或缺的主体，应充分利用各自优势资源，构筑“三位一体”战略措施是应对欧盟技术壁垒的重要策略。

6.1 政府负责政策制定、谈判和组织管理工作

政府作为政策制定者、谈判者和组织管理者，要引导和帮助企业、行业协会积极应对，使其突破技术壁垒，规避贸易措施，争取得到例外待遇和援助项目。在国际，要发挥双边磋商和争端解决职能；在国内，要加强政策引导，完善国内畜牧业管理体制，提升畜牧业规模化生产水平。一要充分发挥政府对产业培育的引导作用，在投资和税收等政策制定方面，给予规模化生产企业优惠政策，提升畜牧业标准化、信息化、产业化和规模化生产水平；二要加强兽药生产、销售和使用的管理，尤其要加强对农牧民用药的技术培训和职业道德教育，指导农牧民正确选用、科学规范使用兽药；三要加强动物饲料和动物源食品残留监控；四要加强执法，严厉打击违规生产、销售和使用兽药行为，净化畜牧养殖业环境[1]。

6.2 行业协会发挥标准制定、行业预警和中介协调作用

行业协会作为非政府组织，具有较大的独立性和灵活性。它既可组织制定国内市场规则和技术标准，形成相对独立保护屏障，达到保护本国产业的目的，又可协调企业间利益关系，避免恶性竞争使行业受损，还能组织协调本行业会员企业迎接各种挑战，代表会员利益向政府提出意见和诉求，承担政府和企业难以直接承担的职能，成为政府和企业间沟通的桥梁。它可以作为技术壁垒预警系统建立和运行的核心，参与到WTO/TBT-SPS通报评议工作中，发挥紧贴企业和市场的优势，帮助行业应对技术壁垒，也方便向企业提供技术壁垒预警信息，也可指导和鼓励肠衣生产企业进（来）料加工，避开欧盟兽药残留等方面的壁垒。一方面，要广泛开展使用违禁兽药危害以及相关违法案例的警示，提高养殖户、饲养场规范用药的自律性；另一方面，通过进（来）料加工，扩大生产规模，降低生产成本，保证药物残留控制水平符合要求，从而抢占全球肠衣贸易市场份额。

6.3 出口生产企业承担主体责任

出口生产企业作为市场经济活动的最终损失承担者和最大受益者，承担着应对技术壁垒的主体责任。出口生产企业应充分掌握国际及贸易对象国的技术要求，熟悉相关技术壁垒最新信息，增加技术投入，加强自身生产经营管理，提高产品国际竞争力，主动应对技术壁垒，同时积极支持和参与行业协会工作，共同利用技术和法律武器维护国家、行业和企业的利益。出口肠衣生产企业还应承担食品安全的主体责任，建立原料收购、加工、储存、运输全过程管理体系，自觉执行卫生要求、卫生规范，严格执行HACCP等有关规定，保证产品质量。

6.4 海关检验检疫部门执行监督管理职能

海关检验检疫部门作为多边贸易体制义务的重要承担者，又是积极应对技术壁垒的主要推动者，可以利用进出境技术法规和口岸检验检疫监管的技术优势应对技术壁垒，积极推动行业协会和进出口相关企业构建“三位一体”应对机制，主动交涉抗辩，双边磋商或诉诸WTO/TBT-SPS争端解决，甚至制订实施对等报复措施以迫使对方让步，为国家、行业和企业争取到最大利益。同时，构建高效技术壁垒预警系统，加强出口企业和产品的检验检疫监管、肠衣生产加工过程相关制度执行情况监管，加强产品兽药残留监控，以及产品运输过程中温度控制检查，为我国肠衣出口保驾护航。