国地税合一：从“物理合并”到“化学反应”

贺斌 赵一苇

6月15日上午，在升国旗、唱奏国歌仪式后，直属国家税务总局的新组建的国家税务总局浙江省税务局挂牌成立。这标志着原浙江省国家税务局、浙江省地方税务局正式合并。

在此之前，原浙江省国家税务局、浙江省地方税务局实现联合党委组建到位、综合部门集中办公到位、“一厅通办”先行到位。

据悉，下一阶段，浙江省内各市、县新税务机构也将逐步分级挂牌。原国税、地税机构职责和工作由继续行使其职权的新税务机构承继。

实际上，在浙江省国税地税合并之前，从6月初开始，安徽、江苏、云南等地区就开始传出国税地税合并的消息。6月15日，全国各省（自治区、直辖市）级以及计划单列市国税局、地税局合并且统一挂牌。而县国税局、地税局预计7月20日左右挂牌合并。

改革开放40周年之际，国地税合并备受关注。这是继上世纪80年代“利改税”和1994年分税制改革后，中国税收征管体制迎来的第三次重大改革。未来，国税地税合并对于地方政府债务将构成何种影响？中央与地方的事权和财权该如何匹配？这些都是舆论关注的焦点。

合并路径

6月15日，在省级新税务机构挂牌当天，国家税务总局网站发布《关于税务机构改革有关事项的公告》等一系列制度文件。公告显示，随着省市县三级新税务机构逐级、分步挂牌，届时税务系统将实现“六个统一”：国税地税业务“一厅通办”;国税地税业务“一网通办”;12366“一键咨询”;“实名信息一次采集”;统一税务检查;统一税收执法标准。

据悉，下一步国家税务总局将进一步推进税收征管和信息系统的整合优化，由“物理反应”过渡到“化学反应”，建成一套制度体系、一套运行机制、一套岗责流程、一套信息系统的税收征管体系。

在“物理合并”的背后，“国税地税合并”税收征管体系改革路径逐步清晰。

2015年10月13日，中央全面深化改革领导小组第十七次会议审议通过了《深化国税、地税征管体制改革方案》。其中，两个“着力”成为税收征管体制改革重点：即着力解决现行征管体制中存在的一些突出问题;着力解决国税、地税征管职责交叉以及部分税费征管职责不清等问题。

同年，12月底，中央就印发了《深化国税、地税征管体制改革方案》（以下简称《方案》）。《方案》指出，中国从1994年实行分税制财政管理体制改革以来，建立了分设国税、地税两套税务机构的征管体制，20多年来取得了显著成效，为调动中央和地方的积极性、建立和完善社会主义市场经济体制发挥了重要作用。但与经济社会发展、推进国家治理体系和治理能力现代化的要求相比，中国税收征管体制还存在职责不够清晰、執法不够统一、办税不够便利、管理不够科学、组织不够完善、环境不够优化等问题。

尽管《方案》提出了税收征管体制存在诸多问题，但没有明确提出国税和地税合并。该《方案》指出，要厘清国税与地税、地税与其他部门的税费征管职责划分，着力解决国税、地税征管职责交叉以及部分税费征管职责不清等问题。

《方案》进一步提出，中央税由国税部门征收，地方税由地税部门征收，共享税的征管职责根据税种属性和方便征管的原则确定。按照有利于降低征收成本和方便纳税的原则，国税、地税部门可互相委托代征有关税收。

现在看来，2015年年底国务院推出的深化国税、地税征管体制改革方案，在某种程度上加强了国地税之间的合作，有利于以后的围地税合并。

2016年5月1日，营业税改增值税（简称“营改增”）开始全面推开，但诸如地税征管效率低、系统资源浪费、纳税成本过高等问题愈加凸显。这项本意是将二元税制并轨的改革，但却间接推动了征管体制的变化，成为推动国地税合并的直接原因。

2017年4日25日，福建省泉州市地税部门组织来自纳税服务一线的100多名业务骨干，围绕营改增税收政策、“金税三期”窗口实务操作等内容、比技能、赛服务，进一步提升窗口业务水平。图/新华

营业税原本是地方税，属于地方财政的第一大税种，占到地方税收收入的33%。“营改增”后，由于增值税是共享税，按照税收征管原则，原来由地税局管辖的服务业企业就要变更为国税局管理。并且此次“营改增”对征管范围的调整是一次性的，将所有存续企业和新设企业全部移交给国税局。

而且，从数据来看，全国国税系统的人员规模为46万人，地税为41万人，两者相差无几，“‘营改增之后，国税系统以一半的人员征收了全国近75%的税收收入，国税系统的征管压力增加，地税却刚好相反。”税务专家、上海财经大学中国公共政策研究院副院长范子英在接受《中国新闻周刊》采访时说。

2018年2月，中共十九届三中全会审议通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，明确提出改革国税地税征管体制，将省级和省级以下国税地税机构合并，具体承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责。

这是分税制实施24年后，针对税收征管体制改革，中央首次提出国税地税合并。

紧接着3月，中央印发的《深化党和国家机构改革方案》更为明确地提出，国税地税征管体制改革的主要内容是合并省级及省级以下国税地税机构，实行以国家税务总局为主与省（自治区、直辖市）政府双重领导管理体制，将基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费等各项社会保险费交由税务部门统一征收。

6月1日，在国税地税征管体制改革座谈会上，中共中央政治局常委、国务院副总理韩正强调，要按照“瘦身”与“健身”相结合原则，抓住关键环节和时间节点，扎实推进国税地税机构合并，调整优化税务机构职能和资源配置。要认真落实双重领导管理体制，建立健全职责清晰、运行顺畅、保障有力的制度机制。按照成熟一批、划转一批的原则，稳妥有序开展社会保险费和非税收入征管职责划转。

“实行国税地税合并是水到渠成的事情。”中国政法大学财税法研究中心主任施正文分析认为，今年正式实行国地税改革的原因有三方面：一是恰逢党和国家机构深化改革的契机，税制系统作为国家重要机构，其改革具有深远重大的意义;二是国地税分设制度已不能适应新的经济形势发展需要，其存在的问题在近年愈加突出，亟须改革解决;三是自分享税和增值税改革后，客观上已经具备了合并改革条件。

社科院财经战略研究院税收研究室主任张斌在接受《中国新闻周刊》采访时则表示，此轮税收征管改革包括三个方面的主要内容。其一是合并省级和省级以下国税地税机构，实行以国家税务总局为主与省（自治区、直辖市）政府双重领导管理体制。

其二是调整征收范围，合并后的国税地税机构将具体承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责，并明确指出，基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费等各项社会保险费交由税务部门统一征收。

其三是优化各层级税务组织体系和征管职责，按照“瘦身”与“健身”相结合原则，完善结构布局和力量配置，构建优化高效统一的税收征管体系。

改革“冲击波”

6月15日上午，在国家税务总局浙江省税务局挂牌成立的同时，浙江省财政厅召开了一场座谈会，主要内容是研究国地税合并对地方政府和地方财政的影响，并寻求对策。

“在此之前，浙江省财政厅在地方做过调研，了解了地方一级的反映，特别是税收征管体制改革对地方财政收入和年度预算可能会产生较大影响，这是他们最为关注的。”上海财经大学中国公共政策研究院副院长范子英应邀参加了这次座谈会。

在范子英看来，国地税合并之后，对于地方政府而言，财政收入不会受到太大影响，因为按照目前的征收流程，税收征上来后直接按照税种特性和分成比例，中央税收进中央库，地方税收进地方库，不允许混库。对于很多经济发达地区而言，国地税合并之后甚至还可能增加税收。

但对于地方政府而言，原来由财政部门和各相关机构征收的12项非税收入移交给税务部门征管，或是一种财权的“旁落”。

“最直接的影响，是难以做收入端的进度安排。”范子英向《中国新闻周刊》进一步解释说，此前在收入和支出两端都有预算，机构合并之后，征税的多少完全取决于客观情况，比如企业的利润，地方政府对此无法掌控。而企业利润在年末才能公布，年初的预算安排就很难从收入端进行协调。而在以前，地税和财政同属于地方政府，在有的地方财政地税甚至是合署办公，协调起来相对简单。

湖北省云梦县国税、地税于部乘流动办税车到小微企业宣传税收优惠政策。图/新华

收入端的不确定，就会造成预算编制的不精准，一旦超收，冲抵赤字的结余部分就会进入预算稳定调节基金的大池子，而不是作为地方的可支配财力。

这实际上意味着地方财权的削弱。“通过这一轮改革，中央希望地方的收入端是透明的，税收的征收不受地方干扰，做到应收尽收，并且对每个地方实际的收入，中央也能了如指掌，这样才能做到地区间合理的调配。”范子英说。

但现实的情况是，地税系统作为地方政府直属机构，要对同级地方政府负责。地方政府为了本地的经济增长，往往在招商引资的过程中承诺一些税收优惠，但是中国的税法是高度集中和统一的，严格来说地方政府没有调整法定税率或税收减免的权限，因此这些违规的税收优惠只能通过税收执法来促成。范子英举例称，一些地方政府在征管的过程中放松税收稽查。在这一扭曲的税收激励体系之下，一些地区地税征收效率低下，成为税收征管的一个痛点。

“对企业而言，实际税费负担是税费制度和税费征管两个因素决定的，在税费制度已定的情况下，税收征管的力度会直接影响不同企业的实际税费负担。”在张斌看来，随着国地税合并，依法征税的程度提高，监管更严，偷税漏税就会减少，征管效率提高，征管的力度也会加强，这也是合并的意义所在。

而这或许也是一些地方政府的担忧，特别是在民营经济比较活跃的江苏、浙江、广东等地，税负的增加或将波及一部分民营企业，这或许也是浙江财政厅急于召开座谈会寻求对策的原因。

对此，张斌表示，一般而言，大企业、上市公司更强调合规性，而对于一些小企业，如果通过偷税漏税来降低成本，提高利润，那是不公平的。“如果税务机关合并之后，税收征收率显著提高能带来更多的财政收入，就可以为进一步减税创造空间，这样既不影响政府的收入，又能够在降低名义税负的同时实现税负更加公平的分配。”

除了稅负之外，“费负”增加也成为学者和业内人士的共识。此次改革明确社保费由税务部门征管，由于税务部门能够更好地掌握企业工薪支出等信息，原来一些企业按照核定工资缴纳社保的方式可能不再适用，从而造成企业“费负”的提高。张斌建议，在后续的配套改革中，应适当降低费率标准，减轻企业负担。

范子英也呼吁，一定要做好企业税负上升的对冲方案，否则可能会影响到实体经济的发展，“国家层面要尽早出台预案”。

对于企业的影响或可通过下一步减税降负来缓解，但对地方政府而言，国地税合并，对地方政府治理和地方财政工作将带来新的挑战。

从浙江财政厅执行局对此次座谈会的相关信息可见一斑，对于国地税合并，浙江财政厅提出了三条“痛点”，一是双重领导下部门管理的“痛点”，包括税务系统如何融合，人员的身份、待遇、去留如何过渡等。二是地方政府缺少招商抓手下的发展“痛点”，对产业扶持、招商力度、区域建设带来的震动不可小觑。三是收入端剥离下的地方财政转型“痛点”，地方财政如何加强供给侧改革，从收入预算向支出预算管理，尤其是绩效预算管理转型，以更好地应对合并对地方财政带来的决定性、根本性影响。

在國地税合并之前，社科院财经战略研究院税收研究室会同一些地方财税部门做过沟通和调研，社科院财经战略研究院税收研究室副研究员蒋震告诉《中国新闻周刊》，改革是一个渐进的过程，地方政府也许暂时会有担忧，但未来如果改革措施到位了，对中央和地方而言都将是“双赢”的结果。

还需进一步顶层设计

作为国税、地税征管体制改革中的重要一环，此次国地税省级层面的合并，国家税务总局进行了周密的部署。

国家税务总局将《深化国税、地税征管体制改革方案》确定的6个方面31类改革事项，细化分解为96项具体改革任务，逐项明确路线图、时间表和任务书。

同时，统筹考虑区域因素，将试点划分为综合改革试点和专项改革试点两个类别，确定了“5+7+N”的试点格局。其中，在辽宁省、上海市、江苏省、河南省和重庆市5个省、直辖市进行综合改革试点，选择北京、广东等7个省市作为专项改革试点单位，鼓励其他地区结合自身实际开展先行先试。

各地也按照国税总局部署，结合本地实际，开展了国税、地税在服务联合、征管互助和协同稽查等8个方面的合作，并搭建了信息共享平台。

此前，浙江省已经开展“最多跑一次”改革，不光是国税和地税，各相关政府部门也都实现了信息共享，而“金税三期”上线更是为征收效率的提高提供了保障。

据中国财税博物馆首任馆长、原浙江省财政厅厅长兼地税局局长翁礼华介绍，由于长期以来国地税合作良好，此次国地税机构合并，在浙江省比较顺利，国税局整体搬到地税局所在的办公楼办公。

在翁礼华看来，国地税合并之后的一个好处在于，对小税种会更加重视。此前，税务部门主要都是关注大的税种，而小税种如个人所得税，多是面对一个个自然人，征收成本较大，税收收入不高，所以并不被税务部门关注。

但翁礼华并不理解目前这种仅仅合二为一的方式，在他看来，任何的机构改革都伴随着人员的精简，国地税大量业务相似，如果只是简单地合在一起，仅浙江就有3万多税务人，人员冗杂，效率从何而来？

数据显示，目前全国有46万国税人员，41万地税人员，合并后，这些人员如何安置成为一个难点。

对于中共中央政治局常委、国务院副总理韩正提出，要按照“瘦身”与“健身”相结合原则，推进国税地税机构合并。对此，范子英的理解是，国地税机构的合并，首先是一个征收效率的提升，是“健身”，而“瘦身”则需要一个较长的时间进行消化。

范子英表示，目前全国87万税务人员中，有12万人是聘用制员工，可能会成为最先“瘦身”的对象，此外，还可以减少进人，通过离退休等方式消化一批，从而达到“瘦身”的目的。

而在张斌看来，国税地税机关的合并并不只是机构人员的合并，未来应借此次合并的时机，及时总结近年来各地税务机关在税收征管改革方面的经验，进一步优化税务机关内部职能部门的设置，同时也应推进不同级次税务机关的区域布局和职能分工的优化配置。

“此外，双重领导体制下，国家税务总局和省级政府的具体权限如何划分，如机构运行成本如何分摊等需要出台相应的配套方案。”在张斌看来，国税地税的合并既要提高税费征收率，同时还要降低征税成本和纳税人的遵从成本，这才是合并最重要的目的。

更深层次的配套，或许是地方财权削弱后，中央和地方财权事权与支出责任重新划分。

前不久，社科院财政科学研究院兵分三路到全国各地，调研中央与地方财权事权与支出责任划分改革的实施情况，发现诸如临时性政策导致的支出责任承担问题，“共同”事权和“相似”事权不加区分的问题，属于上级事权但需要下级承担支出责任的理由不充分和标准不明确问题，这些问题都有待思考。

对此，范子英认为，在国地税合并之后，中央应该担负起更多的事权，但中央地方事权的划分需要更高的顶层设计，并非财政部门一家之力所能完成。