跨合区利用原产地规则承接东部加工制造业转移研究——以中国磨憨-老挝磨丁经合区为例

秦 磊,熊 彬

(昆明理工大学 管理与经济学院，云南 昆明 650093)

一、 引 言

2017年11月，中国和老挝发布了《中老联合声明》，表示要加快中国“一带一路”倡议和老挝“变陆锁国为陆联国”战略对接，共建中老经济走廊。中老经济走廊建设是国家“一带一路”倡议国际合作和云南省面向南亚东南亚辐射中心建设的标志性项目。

推动沿线重要节点的重点园区建设是中老经济走廊建设中确保贸易畅通的具体举措；结合当地比较优势选择适当产业则是园区建设的立足点；除此之外，以云南为主，增强内外联通，主动承接东部地区的产业优势，有效整合资源是中老经济走廊建设的又一个重要内容。磨憨磨丁跨境经济合作区是中老经济走廊园区建设的示范及标杆，如何选择和承接东部产业转移成为经合区建设的关键任务。

2015年8月，《中国磨憨-老挝磨丁经济合作区建设共同总体方案》正式签署，这是继中哈霍尔果斯国际边境合作中心之后的第二个国家级跨境合作区。目前，磨憨和磨丁两地推进速度不一。中方磨憨经济开发区是西双版纳州唯一的省级开发区，开发进程较为缓慢；老挝磨丁经济特区是老挝国家级经济特区，由云南海诚集团负责规划、建设和管理工作，免税购物中心、国际物流保税物流加工园区物流中心一期等多个项目已完工并投入使用。

跨境经济合作区经济总量较小，合作水平低。现有产业主要以旅游、商贸和物流等第三产业为主，缺乏第二产业特别是加工制造业对区域经济发展的支撑。由于整体产业基础薄弱，产业链短，在吸引东中部产业梯度转移方面进展缓慢，有效承接东部加工制造业转移成为经合区建设的一个难点。

经合区有着得天独厚的优势——老挝原产地规则。 近年来，随着中国与各国贸易顺差的逐渐拉大以及中国自身出口商品的国际竞争力不断增强，沿海外向型产业经常面临来自欧美等国家的反倾销调查和惩罚性关税。老挝是全球最不发达国家之一，在经合区加工或组装的产品，可取得老挝原产地证书，既可规避反倾销调查，又可享受多个国家给予的优惠待遇，这是经合区吸引东部加工制造业转移的一个重要优势。这一优势至今未能完全利用的原因是对老挝原产地规则可带来的利益以及中国东部产业的相关需求缺乏深入、系统的研究。有鉴于此，如何充分利用老挝原产地规则，结合区位优势和东部企业需求，吸引东部产业转移，形成产业集聚，提升当地产业结构从而推动经合区建设成为本文的研究主题。

首先，分析老挝原产地规则的具体优势。通过WTO世界反倾销数据库整理对华发起发倾销诉讼主要国别和商品分布，结合经合区主导产业规划，利用中国商务部贸易税费数据，比较分析各国对原产于中国和老挝的主要商品进口关税，找出可从老挝原产地证规则中受益的中国加工制造业。其次，利用产业集聚指数计算出中国东部五省三市具有转移趋势的产业，并将其与可受益的中国加工制造业结合，找出东部地区可转移到经合区的加工制造业。在此基础上，再依据中国遭遇反倾销主要行业分布和持老挝原产地证享受关税优惠行业、结合东部地区具有转移趋势产业，遴选出优先、重点和可考虑转移的东部加工制造业；最后具体分析经合区承接东部地区加工制造业产业转移的约束条件和政策启示。

二、老挝原产地规则是经合区吸引东部产业转移的重要优势

反倾销诉讼和惩罚性关税对相关中国产业产生了极大的消极影响。老挝作为世界最不发达的国家之一，享受发达国家和部分发展中国家给予的进口关税优惠政策，老挝原产地规则究竟能为转移到经合区的东部加工制造业带来什么利益和多大利益？哪些加工制造业可从中获益？

(一)持老挝原产地证可规避反倾销诉讼的相关中国加工制造业

从2013～2017年对华提起反倾销诉讼的国别来看，主要包括欧盟、美国等发达国家和巴西、阿根廷、印度等新兴经济体国家。欧盟近五年对华实施反倾销诉讼案件为78起，居于首位，占上述国家对华实施发倾销诉讼总量的20.21%。其次是阿根廷，案件数量为56起，占14.51%。印度、巴西和美国紧随其后，分别占到13%、12.4%和10.88%。墨西哥、土耳其、加拿大等国家虽然对华发起反倾销诉讼虽不如上述国家频繁，但是占比均在7%以上。具体如图1所示。

从2013～2017年中国遭遇反倾销的主要商品来看，种类较为广泛，主要集中在钢铁、钢铁制品、有机化学品，电机、电气设备及其零件等商品。其中，钢铁和钢铁制品遭遇反倾销最为严重，分列第一和第二位，占上述国家对华反倾销案件总量的17.8%和12.6%。其次是有机化学品和电机、电气设备及其零件，分别占10.8%和10.0%。而机器机械器具及其零件，无机化学品和塑料、陶瓷制品仅次于以上产品，均在5%以上。玩具和橡胶制品也是反倾销诉讼的主要商品，分别占诉讼总数的4.5%和3.1%。主要内容如图2所示。

如图所示，中国遭遇反倾销诉讼的主要非污染、低能耗型加工制造业是电机电气设备及其零件、机器机械器具及零件、橡胶和玩具。根据国民经济行业代码，这些商品分别属于通用设备制造业、电气机械和器材制造业、专用设备制造业、橡胶制造业、文教体育娱乐用品制造业。

值得注意的是，上述国家并未对老挝出口商品提起任何反倾销诉讼，如果中国企业转移到经合区加工生产，持老挝原产地证能够有效规避各国对上述商品的反倾销。

(二)持老挝原产地证享受的正常关税优惠

老挝作为世界上最不发达的国家之一，持老挝原产地证可享受来自发达国家和部分发展中国家给予的关税优惠待遇。老挝享受各国的贸易优惠政策可分为三类：(1)普遍优惠制(GSP);(2)发展中国家给予的关税优惠；(3)自由贸易协定(FTA)给予的关税优惠。对老挝实行普惠制的国家有38个，分别是澳大利亚，白俄罗斯，加拿大，欧盟(欧盟28国)、日本、哈萨克斯坦、新西兰、挪威、俄罗斯、瑞士和土耳其。发展中国家给予老挝关税优惠政策的国家有中国、印度、韩国等。另一个优惠制度是自由贸易协定框架下缔约国给予的关税优惠政策，其中对老挝最重要的是东盟商品贸易协定(ATIGA)。根据这些国家对老挝商品征收进口关税优惠程度，结合中国遭遇反倾销的主要国家和商品分布以及目前磨憨-磨丁经合区已经确定的主导产业，可将这些国家分为三类，即对老挝全部商品征收零关税的国家、对部分商品征收零关税的国家和对全部商品征收一定关税的国家,并将其与对中国商品征收的进口关税进行比较。

1.对老挝商品征收零关税的国家

欧盟、日本、加拿大对老挝原产地产品给予零关税待遇。蔬菜水果制品、谷物制品、可可及其制品是中国和老挝关税税率差异幅度最大的商品。欧盟、加拿大和日本对中国生产的蔬菜水果制品、谷物制品、可可及制品等征收的进口税率较高，平均在10%～15%。

橡胶及其制品、化学纤维制品，机械器具和机器零件，电机电气设备及其零件有一定的关税税率差异。三国对中国产上述商品征收的平均进口税率在4%～5%。玩具、车辆及其零件、家具也存在一定税率差异，三国对中国产上述商品征收的平均进口税率在2%～4%。

2.对老挝部分商品征收零关税的国家

韩国和土耳其、美国对持老挝原产地证的大部分产品进口关税为零，但是对部分商品征收一定的进口关税。

蔬菜水果制品、谷物制品、可可及其制品是享受最大幅度关税优惠的中国加工制造商品。土耳其、韩国和美国对老挝出口的该类商品征收4%～14%的进口关税，对中国生产的同类产品征收的关税税率在13%～30%范围内。

其次，杂项化学品，橡胶制品，玻璃及其制品、机器机械器具和零件、电机电气设备及其零件、车辆及其零件等商品可以享受一定程度的关税优惠。韩国、土耳其对老挝生产的上述商品实施零关税，对中国生产的同类商品则征收3%～4.6%的进口关税

3．对老挝商品征收一定进口关税的国家

印度对持老挝原产地证产品征收进口关税相对于上述国家是较高的，平均关税税率在4%-10%。但是和中国相比，印度对老挝征收的整体关税税率并不算高。如印度对中国生产的蔬菜水果制品，谷物制品，机器、机械器具和零件，车辆及其零配件，家具等商品征收的进口关税约在10%～30%；对中国生产的塑料制品、橡胶制品和仪器设备征收的进口关税税率在7.5%～22%。

东部加工制造业转移到跨境经合区，能享受美国、欧盟、加拿大等国不同程度的关税减免和优惠待遇，有利于拓展市场，增加出口。

可见，老挝原产地规则是经合区可以用来吸引东部产业转移的重要优势。经合区应有针对性地吸引遭遇反倾销同时又具有转移趋势的东部企业进入经合区，这需要识别出东部具有转移趋势的加工制造业并结合经合区自身条件进行产业布局。

三、中国东部具有向转移趋势的加工制造业识别及经合区承接转移产业遴选

(一)中国东部具有转移趋势的加工制造业识别

产业动态集聚指数是指某一时间段内某区域某产业的增长速度与该时间段内该产业全国平均增长速度的比值。这是一个动态的流量指标，能够体现出产业的区域转移速度与方向，通常用来衡量某时间段内某产业向某地区聚集的速度和发展趋势，可以被用来识别具有转移趋势的产业。

笔者选取了2006～2015年东部五省三市和全国各行业的相关数据计算了产业区域集聚指数，在数据处理上，为了剔除价格水平变化可能导致的偏差，各指标值均采用当年价格。

表1 东部五省三市具有转移趋势的产业

(二)经合区承接东部产业转移遴选

文中的东部地区包括江苏、浙江、广东、福建、山东、上海、天津、北京。鉴于黑色金属冶炼及压延加工业、有色金属冶炼及压延加工业、化学原料及化学制造业、金属制品业、非金属矿物制品业等属于高污染、高能耗的产业，而经合区规划中的主导产业属于清洁、无污染的产业，在此将这些产业剔除。除上述高污染高能耗产业外，东部地区共有十个行业具有较强的转移趋势。包括皮革及其制品、木材加工及木制品、电气机械和器材制造业、通用设备制造业、电子设备制造业、交通运输设备制造业、家具制造业、农副食品加工业、橡胶制品业。具体可转移的产业和转移省份如表2所示。

表2 东部地区可向经合区转移的加工制造业

东部加工制造业产业转移趋势为经合区承接相关转移带来了良好的机遇。但上述哪些产业能从老挝原产地规则中获益，哪些产业更适合引入经合区，需要结合对华反倾销集中的行业，判断这些产业持老挝原产地证是否可规避反倾销和享受关税优惠，并根据西双版纳州的产业发展规划进行综合评估。

橡胶制品业、通用设备制造业和电气机械和器材制造业属于遭遇反倾销诉讼，持老挝原产地证能够享受一定关税优惠，也是东部地区具有转移趋势和纳入经合区主导产业规划的产业。农副食品加工业、木材加工及木制品、电子设备制造业、交通运输设备制造业、家具制造业属于持老挝原产地证享受一定关税优惠，也是东部地区具有转移趋势的产业，但并不属于中国遭遇反倾销诉讼产业，皮革及其制品是电子设备制造业则未被纳入《建设总体方案》中的主导产业规划。根据以上结果，本文筛选出了优先、重点和可考虑转移的东部加工制造业。

1.优先转移加工制造业

优先转移加工制造业指的是持老挝原产地证(“老挝制造”)能够规避反倾销同时享受一定进口关税优惠的行业，主要有通用设备制造业、电气机械和器材制造业、橡胶制品业。

通用设备制造业主要遭受反倾销的商品有制冷设备、风机风扇、升降机、洗碟机等电器制造。“老挝制造”的此类商品，如制冷设备出口至加拿大和印度则可分别享受约8%和18%的关税优惠。

电气机械和器材制造业主要遭受反倾销的商品有电动机及发动机、家用电动器具、半导体器件、电线和电缆、变压器、碳电极等商品。“老挝制造”的此类商品出口至欧盟、印度和土耳其均能有效规避来自这些国家的反倾销并享受一定的关税优惠，如碳电极、碳刷出口至土耳其将享受6%～10%的关税优惠；电动机发电机、家用电动器具出口至印度则可享受18%的关税优惠。

橡胶制品业主要遭受反倾销产品为橡胶轮胎和橡胶内胎。“老挝制造”的此类商品，如充气橡胶轮胎出口至美国和印度分别享受25%和8.6%左右的关税优惠。

2.重点转移产业

重点转移产业指的是持老挝原产地证可享受一定的关税优惠同时也是经合区主导产业规划中的加工制造业，分别是以下5个行业：交通运输设备制造业、农副食品加工业、木材加工及木制品。

“老挝制造”的交通运输设备制造业，如摩托车、客车等商品出口到印度和欧盟可分别享受100%和8%～10%的关税优惠。谷物加工制品出口到欧盟和土耳其可分别享受约10%和7.5%的关税优惠；速冻蔬菜出口至加拿大和印度可分别享受约14.5%和30%的关税优惠。木材加工及木制品，如胶合板，出口至欧盟和印度可分别享受约7%和10%的进口关税优惠。

3.可考虑进行转移的加工制造业

可考虑转移加工制造业指的是持老挝原产地证可享受一定关税优惠或目前尚未纳入经合区主导产业规划的加工制造业，分别是家具制造业、电子设备制造业和皮革及其制品业、纺织业。

“老挝制造”的木制家具出口至欧盟和加拿大可享受1.7%～3%的进口关税优惠。虽然优惠幅度较小，可能无法抵销较高的物流成本，但高端木质家具也是中国国内市场需求较大的商品，可以考虑首先对中国出口。“老挝制造”的无线电广播设备等商品出口至印度和加拿大可分别享受约10%和5%的关税优惠。纺织品出口到土耳其、欧盟和印度可分别享受20%、18%和15%的关税优惠。

皮革及其制品虽未列入经合区产业规划，但中国和老挝已达成协议，将发展规模化、标准化跨境肉牛养殖产业链，到2020年预计实现年出栏70万头的规模，可成为皮革及其制品的原材料来源。“老挝制造”的皮革制品出口既可规避反倾销，出口至日本、印度、欧盟和韩国又可享受14%～16%、10%、2.7%～9.7%和6%左右的关税优惠。

四、经合区承接东部加工制造业转移的制约因素和政策启示

产业向某个地区转移，会综合考虑该地区的要素禀赋、生产成本和贸易成本。劳动力、土地、资本等生产要素禀赋及其价格影响生产成本。制度、政策、法律法规以及基础设施、产业集聚等因素则影响贸易成本。目前囿于较高的贸易成本和生产要素禀赋不足等约束，东部产业转移至经合区进展缓慢。

(一) 约束条件

1.贸易成本较高

(1)产业基础薄弱，产业配套不齐的约束。企业的实力不仅取决于其自身的能力和策略，还取决于上下游相关产业的能力和策略。供应商提供上游产品和中间产品，上下游相关产业的经济活动具有很强的外部性，所以产业转移时会考虑上下游相关产业的状况。西双版纳州加工制造业的基础较差，与其他加工制造业较强的省区相比，产业链条短，一些可转入产业没有配套的上下游产业链，会导致贸易成本较高，难以形成产业集聚和产生规模经济，阻碍了加工制造业的转移。

(2)基础设施不完善的约束。目前中国云南与东南亚国家之间的连接缺乏通畅的大通道，大多数公路是境内通达，境外不畅或者不通；没有与周边国家的铁路通道；澜沧江-湄公河水域通行能力差，运量有限。使得云南区位优势难以得到充分体现。昆曼公路是目前连通中国和泰国的主要通道，中国国内段2017年9月已实现全程高速，泰国段也是高等级公路或高速路，制约瓶颈在老挝段的247公里，根据世界银行2016年物流指数报告，老挝排名第134位，排在世界末位，中国和泰国分别为34和38位。面向欧美等发达国家出口的货物，需要先经陆路运输到泰国或越南的港口再海运，公路运输本身成本较高，物流不畅会进一步增加贸易成本。加工制造业的原材料和成品涉及大量运输，转移到经合区获得的关税优惠和运输成本的比较成为企业区位决策的重要因素。

(3)贸易便利化和运输便利化的约束。经合区内磨憨口岸目前已经开始海关商检合作试验区建设，推动实现口岸联检部门信息互换、监管互认、执法互助，探索实施货物进出口一体化申报、一体化查验、一体化通关。但老挝方面的贸易便利化水平较低，通关效率低；出口货物经老挝到泰国再海运要经过多次报关检验，到泰国口岸后还要卸货换装泰国车辆，在很大程度上增加了贸易成本。

2.要素禀赋不足的约束

经合区土地成本较低，劳动力成本也较低，但劳动力数量不足和素质不高。许多可转入经合区的加工制造产业，如电子产品和机械产品的加工等，需要大量有一定技能的劳动力。2016年，西双版纳州人口为117.2万，初中毛入学率83.34%，勐腊县人口仅29.19万；老挝全国人口676万，高素质劳动力数量较少，国民教育水平整体较低，均不能为经合区的企业提供足够的高素质劳务人员。

(二)启示

基于上述制约因素，经合区在承接东部制造业转移时，可考虑以下措施：

1.通过形成产业集聚、完善基础设施、提高贸易便利化水平以降低贸易成本

(1)上下游产业同步引进，形成产业集聚。Venables认为由于供需关系和中间品的贸易成本，公司期望定位在靠近上游供应商和下游市场的区位，上下游企业定位靠近会吸引该行业的企业集中，形成集聚。垂直关联的产业既有需求的联系，又有成本的联系，这种联系影响企业对定位的选择。经合区在产业布局和对外招商时，应注意同步引入产业链的上下游企业，延长产业链条，降低交易成本，形成产业集聚，带动区域产业结构升级和优化。

(2)加大招商力度，给予优惠政策弥补短期贸易成本过高。与东南亚连接的中老、中泰铁路已经开工，预计2021年建成；澜沧江-湄公河二期航道疏通将于2025年完成，届时运量将大幅提升，成为主要的区域航运水道。老挝万象到磨丁高速公路第一段万象-万荣段已开工，预计工期为3年。经合区可根据所识别出的东部适合转移的产业类别到相应的省市重点招商，对经合区使用原产地证带来的益处，中老、中泰铁路,万磨高速公路建成和澜沧-湄公航道疏通后的前景加大宣传力度。由于目前制约东部加工制造业转移的主要因素是基础设施造成的物流成本高昂。近期，只要老挝许可证可带来的收益大于或略低于物流成本，东部企业就可分阶段转移，到经合区优先布局。经合区也可以在税收方面给予减免，出台优惠政策鼓励企业落户或奖励出口，弥补企业在物流成本方面的支出。与此同时，一些面向中国市场的行业如农副食品加工，木材和家具加工等受基础设施影响较小，可以列为优先招商的类别，引入区内，带动区内产业发展。

(3)促进贸易便利化和运输便利化。经合区应利用澜湄合作机制，帮助和促进老挝建设国际贸易“单一窗口”，推动建立“中老贸易单一窗口”，提高中老贸易便利化水平，并进一步探索推行两国口岸管理部门之间，以及与泰国、口岸管理部门之间的信息互换、监管互认、执法互助和通关监管共同管理模式，提高通关效率。利用GMS机制，推动《大湄公河次区域便利人员和货物跨境运输便利》早期收获的实施，提高货物跨境运输便利化水平，降低贸易成本。

2.提升要素禀赋，降低生产成本

(1)发展职业教育，促进经合区劳动力自由流动。在经合区内引进职业教育和培训机构，建立面向南亚、东南亚国家的国际教育中心，鼓励老挝和东盟国家学生到合作区就读，提高劳动力素质，培养相关就业技能。允许中国及老挝、缅甸、越南、柬埔寨、泰国等东盟国家劳动力到经合区就业，促进东盟国家劳动力在合作区内自由流动。从而解决经合区劳动力数量不足、素质不高的问题。

(2)提供金融支持，设立发展基金。资本是另一项重要的生产要素。经合区应大力发展金融服务，帮助转移企业解决融资问题。可提供低息、贴息贷款，设立产业引导基金，或帮助企业争取相应的国家“一带一路”倡议专项资金，降低企业生产成本。

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