浅论公益诉讼的主体

张亚

摘 要：当涉及公共利益或群体利益的侵害发生时，由于各种障碍尤其是因为诉讼主体资格的限制和模糊不清，提起公益诉讼相当困难。因此，这一问题已引起我国该领域学者和立法、司法部分的重视，并已展开对公益诉讼的探讨和研究。

关键词：公益诉讼；主体资格；公共利益

1 何谓公益诉讼

公益诉讼实质上是一种特殊形式的诉讼方式。它与民事诉讼和刑事诉讼有着明显的区别：公益诉讼所代表的是社会的公共利益或国家整体利益，而民事诉讼则维护的是社会个体成员的人身利益和财产利益，一般起诉都要求起诉人与案件有直接利害关系，是法律关系的当事人，而公益诉讼不要求有直接利害关系，不要求为法律关系当事人；刑事诉讼维护的则是刑法所保护的特定对象，是国家打击犯罪，维护统治，保持国家稳定的手段。同时，公益诉讼和行政诉讼也是有所不同的，行政诉讼指的是公民、法人或者其他组织认为行政机关和法律法规授权的组织作出的具体行政行为侵犯其合法权益，依法定程序向人民法院起诉，人民法院在当事人及其他诉讼参与人的参加下，对具体行政行为的合法性进行审查并作出裁决的制度。它的目的则在于限制和规范行政权力。另外，关于公益诉讼的主体，目前在我国并没有明确的立法规定，而民事、行政、刑事诉讼的诉讼主体已有法律的明确规定和标准。

2 我国现阶段公益诉讼主体资格法律法规的缺失及不利后果

所有我国有关公共利益的法律均有一个共同点，就是一旦有公民或机关团队、组织违反这些法律，没有法律规定的明确主体来对违法行为提起诉讼请求停止侵害或要求赔偿，或者是提起诉讼均被以不是适格的原告而被裁定不予受理、驳回起诉。出现这种情况，是由于我国民事诉讼法一直固守著保护社会成员私人利益的传统观念。即只有当平等主体的公民、法人和其他组织的权利义务关系发生争议，或者其合法权益受到侵害时，才能依据民事诉讼法规定的司法程序进行救济。正是在此理念的支配下，国家设立民事诉讼制度的根本目的是为了保护私人之间的利益关系，维护私法秩序，民事诉讼法的调整对象仅限于体现私人利益的民事纠纷，而并不是对所有受侵害对象均可适用。民事诉讼从本质上说是一种私益诉讼，社会公共利益保护因为受损害对象并不是直接的个人或团队组织，而是社会整体利益的综合，因而一直被排除在民事诉讼法调整的范围之外。但是，在现今社会，环境污染和消费者权益受侵害等现象已经威胁到我国整体生活环境和全体公民权益保障，公益诉讼立法已刻不容缓。2012 年修订的民事诉讼法第五十五条规定， 对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。这说明我国涉及公共利益保护的立法不仅得到了学术界的关注，也得到立法机关的重视，民诉法 2012 修订版已经在公共利益保护方面迈出了历史性的一步。新修订的民诉法将公民个人排除在公益诉讼的主体之外，明显是对民众的不信任，也是对公益诉讼保护极为不利的理念。

3 公益诉讼主体的探讨

公益诉讼的诉讼主体较为广泛，关于公益诉讼主体的学说，主要有以下三种：第一种学说是广泛主体说。该学说认为，任何单位和个人都可以提起环境公益诉讼。其依据是《环境保护法》一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。第二种学说是相关团体、组织说。该学说认为，与环境保护相关的社会团体、民间组织、机关单位可以自己的名义提起环境公益诉讼。第三种学说叫公权机构说。该学说认为只有行使相关公共权力的机关可以提起环境公益诉讼，比如，海洋管理部门可以对海洋环境污染损害提起民事公益诉讼；农业部门可以对渔业污染提起公益诉讼；检察机关可以对任何破坏环境的行为提起公益诉讼。从理论上看，为了切实保护公共利益使公益保护落到实处，不应该对公益诉讼的主体资格要求过于苛刻，但是立法机关又担心诉权被滥用，两个矛盾的命题一直没有处理好导致至今还没有适合的法律出台。从实践和现行法律来看，目前主要有以下几类主体适合提起公益诉讼：

3.1 检察机关

检察机关是国家法律监督机关和公共利益、国家整体利益的代表人，而且其最大优点在于，检察机关能够以其国家机关的特有身份在诉讼过程中更好地与行政机关、公益违法者相抗衡。

当然，检察机关提起的公益诉讼应仅限于纯公益性的公益诉讼，如国有资产流失的公益诉讼、环境公益诉讼、行政公益诉讼等，这类案件一般标的较大、被诉主体强大且程序复杂，普通公民往往由于法律地位、经济压力和法律资源问题无力提起。对涉及不特定多数间接利害关系人的私益与公益并存的公益诉讼，检察机关则不宜作为主体。

3.2 有关国家机关

这里所说的有关国家机关是指对保护公共利益承担特定职责的国家机关，如环境保护部门、税务机关、工商行政部门等。这些国家机关作为管理者可以利用其所拥有的技术手段和监测工具，通过现场检查、保全证据等手段最及时、最有效地发现侵害行为和采集证据，是公益诉讼中最有力的举证者。国家机关应该在穷尽其行政职权而无法使侵害对象停止侵害或获得赔偿时，在其职权范围内对侵害社会公共利益的违法行为提起公益诉讼，如环保部门可以提起环境公益诉讼，工商部门可以对行业垄断提起公益诉讼。

3.3 新修订的民事诉讼法

有关组织新修订的民事诉讼法第五十五条规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。此处的组织应该作广义解释，既包括各种经注册登记的团体，也应包括没有注册登记的社会民间组织。社会团体如消费者协会、残疾人协会、环境保护组织、动物保护组织等，他们对相关公共利益的密切关注使他们成为公益的积极推动者。赋予社会团体以公益诉讼主体资格最大的优点在于可以避免公民个人提起公益诉讼时受到的经济和社会压力等因素的牵制，同时由于社会团体在工作中积累了大量的经验，可以达到更好地维护公共利益又防止滥诉的目的。但在现阶段的我国，社会团体无论是在制度上和自身的组织上并没有完善起来，让社会团体成为公益诉讼的诉讼主体，还有几个方面需要完善：第一，国家在法律法规上对社会团体进行完整严格的规范，明确社会团体的职责，规定其权利和义务，并赋予社会团体有行政监督的职权；第二，社会团体本身组织也要不断完善，积极发展；第三，有专职部门对社会团体实行监督，避免其本身行为触犯公众利益。但是对于有关组织提起诉讼，目前法律则较为模糊，尚需法律法规的进一步明确。

3.4 普通公民

检察机关、其他国家机关或社会团体对于某些损害公益的行为可能会出于种种考虑和面对种种压力而怠于起诉。然而普通公民在起诉意志上却很少会受到干扰。赋予普通公民以公益诉讼主体资格，能够有效弥补国家机关怠于起诉的不足，形成强大的诉讼合力，最大限度地保障社会公共利益。有利于鼓励普通公民积极主动地通过诉讼的途径维护社会公共利益，提高当家作主进行民主监督的法律意识。并且，公民作为最广泛最直接的监督者，能在最大范围内迅速及时地发现侵害公共利益的违法行为。但是，为了防止滥诉，由普通公民提起的公益诉讼范围应受到严格限制。如果普通公民是直接利害关系人，当然可以作为主体提起公益诉讼，如消费者权益受损的诉讼。如果普通公民作为间接利害关系人，虽然其合法权益并未直接受损，但能够证明损害公益的行为间接损害了其合法权益的，也是可以提起公益诉讼的。

在这四方主体中，具体由谁来提起诉讼，谁为适格的诉讼主体，这还需要我国立法机关出台专门的程序法，以规制公益诉讼的主体。在法律还不健全的情况下，笔者认为，这四方主体都有资格提起公益诉讼，但必须具体问题具体对待，严格区分。

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