PPP项目失败关键因素识别及传递机制——基于典型失败案例的研究

文/孙楠楠、顾红春、吕月圆、刘美琳、李早珺、高翔

江苏科技大学 土木工程与建筑学院 江苏镇江 212003

随着2014年国家开始广泛推行PPP（Public-Private Partnership）模式，全国累计已有16.3万亿元的投资资金来促进PPP项目的发展。PPP模式作为一种政府与社会资本合作的新型方式，自然受到了社会各界的关注。但是PPP项目失败的事件也频频发生，其中的原因众说纷纭。因此，本文基于对8个典型PPP失败项目的分析，总结出了导致PPP项目失败的关键因素及其传递机制。

1、国内外研究现状

2016年，是“十三五”规划的第一年。调整经济结构和供给侧结构性改革【1】

成为社会各界关注的焦点。其中，大力推行PPP模式也是国家调整经济结构的重要举措之一。在经营中，PPP 模式能够弥补当期财政不足、平滑年度支出【2】。对于融资能力有限的政府来说，在建设过程中引入社会资本，既缓解了政府的举债压力，又可以让社会资本最大限度地发挥专业技能，提升建设项目的质量，可谓一举两得。

1.1 国外PPP研究现状

PPP 模式起源于国外，在有些领域发展已经较为成熟，因而国外有关PPP 模式的研究水平也要领先于国内。本文为了得到广泛的结论，检索分析了许多国际高水平期刊，节选了一些较为经典的理论。

英国William Rodney (2002) 探讨了应用环节分析法来评价PPP项目风险。【3】

Michael Spackman (2002 )通过分析英国近十年的PPP 项目案例，研究了在公共事业领域引入PPP 模式的目的，并探讨了在合作项目中社会资本所扮演的角色定位。【3】

Anthony A.Churchill (2005) 指出 PPP 项目融资的缺点以及项目的适用性问题，并指出合作方在选择合适的项目融资方式后，还应考虑如何降低项目的融资风险并完善资本市场。【3】

这些研究成果虽然为PPP模式的深入研究提供了良好的理论基础，但是因为不同的PPP项目发展情况不尽相同，所以推动我国PPP项目发展不能简单依靠国外理论，还需结合国内实际情况来进行研究。

1.2 国内PPP研究现状

与国外相比，我国引进PPP模式比较晚，所以目前国内对PPP 模式的研究主要集中在阐述分析PPP 模式的不同概念、特点、优势、项目分类、定价和决策等方面；以我国国情为背景分析该模式应用的可行性和必要性；以典型案例为基础，识别案例中的主要风险因素，最后进行风险评价。近年来全国各地PPP 实践项目日益增多，研究热点转向了PPP 项目风险分担问题，研究方法从最早的定性理论的说明，逐步转向基于模型的定量分析。国内关于影响PPP项目失败的因素分析并不多，研究空间较大。

2、研究方法

因为PPP项目失败案例不在少数，故本文从合理、全面的角度出发，选择了国内外8个典型的PPP项目失败案例，以获得最后结论。

2.1 案例选择

本文在世界银行与国家发改委门户网站中获取了8个较为典型的国内外PPP项目失败案例。在认真研究失败细节及其他研究学者观点的基础上，本文也借助网络、文献资料、社会评论和专家评价等信息深入研究分析。本文收集典型案例的原则为：① 失败案例较为典型，具有深刻借鉴意义；②所选案例覆盖范围广，结论具有普遍性，如水利、交通和公共基础设施等方面；③项目的失败因素及传递机制可被分析总结；④所选项目能保证信息来源真实性和可靠性。本文归纳了如下失败类型，如表2-1所示：

表2-1

根据上述原则，本文选取了以下8个典型失败案例，如表2-2所示：

表2-2

2.2 研究方法

本文使用了文献研究法、系统聚类和案例分析等方法。本文通过对国内外典型失败案例的深入剖析，从PPP项目各个参与方的角度找出导致失败的关键因素，使结论具有普遍性。本文从各个参与方的角度来分析失败原因，并不是从单个角度出发，使论文更具说服力。

3、PPP项目失败的关键因素识别及传递机制分析

对于导致PPP项目失败的因素，社会各界众说纷纭，各不相同。本文将从典型案例分析着手，识别其中的关键因素并分析它们之间的传递机制。

3.1 失败因素识别

本文通过总结8个典型案例失败的原因，进一步进行分类归纳，最后总结出关键致败因素。

3.1.1 法律变更

PPP项目在实践过程中会涉及到许多法律法规，而我国PPP模式发展还不够成熟，相应的法律体系不够健全，这一现状也使得PPP项目发展过程中的潜在风险陡增。

按照政府与社会资本两方签订的协议，北京鸟巢PPP项目在前期建设阶段正常进行，没有产生不可调和的矛盾。但是在项目运营阶段，却产生了与我国财务、法律制度无法协调的冲突。以折旧为例，据相关协议应按现行财务制度折旧，但按照此制度会导致项目年折旧额过高，产生常态化的账面亏损，从而相关股东无法获得分红。而依据公司清算办法的有关规定，股权决定着公司清算，但北京市政府在合同中承诺 30 年不参与分红，这条约定又违背了以上的清算办法，这个矛盾至今也无法解决。

就我国来说，不仅缺少与PPP项目相关的法律法规，已发布的法律也有许多难以解决的问题存在。

其中，PPP项目中社会资本方可否获得项目的土地使用权以及如何获得一直是PPP项目实践中的一大困惑，且至今无法得到解决。【4】按照《中华人民共和国管理法》中的相关规定，项目公司经相关人民政府批准可以以划拨方式取得城市基础设施和公益事业用地。而在《划拨用地目录》中又有相关规定显示，在国家重点扶持的公共基础设施用地项目中，项目公司可以划拨方式取得土地使用权；而政府在向以营利为目的非重点扶持项目提供土地使用权时，应收取一定的费用。在此基础上，由于各地方政府对PPP项目的不同理解，所以在是否划拨用地这个问题上也有较大的争议。

3.1.2 监管缺失

监管不到位也是导致PPP项目失败的一大关键因素。在宜威高速项目中，成都路桥的融资资质其实有待考量，但是宜宾市政府最后依然与之签订了项目协议。最后，成都路桥因为融资失败不得不与政府解除协议并赔付违约金。在后期报道中，政府和社会资本双方更是被知情人士透露签订了“抽屉协议”。

相关的监管部门和机构的职能缺失和不恰当的监管方法，会导致政府与社会资本方签订不公开的协议，同时引起政府内部腐败，导致项目在进行过程中无法做到公平、公开、透明，最后直接引发项目失败。

3.1.3 不合理的风险分担机制

在本文研究中，不合理的风险分担机制也引发了许多项目的失败。在泉州刺桐大桥项目中，因为交通量的减少，社会资本方想要提高价格以达到预期收益，但是因为与政府签订的协议中缺乏相关条例，资本方无法提价，最后只能独自承担收益亏损的结果。

PPP模式下，社会资本方作为投资建设者，面临着资金、信用等风险，要高于同为参与者的政府。不合理的风险分担机制会使得社会资本方投资风险增加，项目招标困难，后期引发的问题没有合理的承担机制，埋下重重隐患。

3.1.4 市场变化

PPP项目建设中，市场需求的变化直接决定着项目运营的结果。在杭州湾大桥项目中，项目主要收入来源为大桥的过桥费，但是实际运营过程中通行量远低于预测量，同时又面临直接竞争，导致收益达不到预期，社会资本方最后退出项目，后期由政府接管大桥运营。

失败因素传递路径图3-2

在许多的PPP项目中，市场需求决定着项目运营的收益。社会资本方通过市场分析，确定收益可以达到预期目标才决定与政府合作。而市场需求往往不受人为控制，因此市场变化超出预期也成为了导致项目失败的关键因素。

3.2 传递机制分析

通过对8个经典案例的分析，从环境背景、政府和社会资本三个角度出发，本文建立了如下图3-2所示的失败因素传递路径图：

4、避免PPP项目失败的建议

PPP项目甚至是PPP模式要想取得更进一步的发展，就需要把传统意义上的“政府为主、市场为辅”转换为新时代的“市场为主、政府为辅”的模式，和企业构建一种相互信任的合作伙伴关系。尽管不同类型的PPP项目的成功经验和失败教训并不一致，但依然可以发现许多相似之处。基于以上深度分析的8个国内外典型失败案例，本文对关键致败因素及传递机制进行汇总分析，得出以下四点启示：

4.1 完善PPP相关法律法规。

化解PPP项目发展政治风险的首要条件就是完善有关PPP模式的法律体系。矛盾的法律规定、模糊的规制、权限不清的管理机构等现象的存在滋生了政治上的投机行为。而完整的法律体系既能为社会资本方的利益提供应有的保障，同时又能够缓解政府的财政危机。如在兰州威立雅水务项目案例中，由于当时国家还没有出台相关法律来约束地方政府和社会资本的PPP模式合作，同时政府信用存在问题，致使社会资本方投资回报率很低，最后项目宣告失败。我国应该制定相关权威的法律来避免中央和地方制定的各项法规政策之间产生冲突，相关法律应该具有较强的效力和较高的原则性，能为政府解决问题时提供合理的办法。

4.2 建立或明确监管与审查机构

建立监管与审查机构，并明确它们的职责。同时要确保PPP项目监管审查机构的独立性与公开性，可考虑成立由财政部门、金融机构和社会团体等共同监督的联合机构，主要承担PPP项目的政策咨询、项目各阶段可行性评估等工作。在PPP项目的招投标、建设投资和后期运营等阶段加强监督审查，以保障项目的正常进行。

4.3 严格把控合同签订，灵活制定合同更新周期。

政府与社会资本方签订的协议合同是合作的基础与保证。项目进行方式、项目风险分担机制和利益分红办法在合同里都应有详细的规定，相关合同应对政府、社会资本方起到有力的约束和保障作用。同时，合作双方需要制订灵活变通的合同。政府换届、市场发展预估错误、建设阶段出现设计变更、运营阶段出现竞争性项目等都有可能导致PPP项目失败。由于PPP项目大都是投资额巨大，运营时间长达几十年的工程项目，因此一旦失败，政府和社会资本双方都会遭受巨大损失。所以，政府和社会资本双方应约定定期更新合同，以应对各种变化可能带来的问题。比如，在杭州湾大桥项目和“鸟巢”项目中，都存在签订合同后项目建设时出现设计发生重大变更的问题，这严重影响了社会资本方在运营阶段的收益。在加州91号公路案例中，由于政府对交通流量预估不准并签订了长期排他性条款，致使项目失败。如果合同在外界条件改变时能及时地做出相应调整以确保各方平等的获益，最后项目也不会失败。

4.4 引入创新理念，探索发展新机制

引入创新理念，推动PPP模式多元化发展，不再局限于单一模式发展。如BOOT（Build－Own－Operate－Transfer）、TOT（Transfer-Operate-Transfer） 等 都是具有不同优势的项目运营模式。政企双方应考虑项目特点，采用不同的模式，而不是简单的生搬硬套原始PPP模式，这样也有助于项目发展。健全的市场化价值发现机制、合理的市场补贴机制、有效的监督审查机制、可行的资源配置机制和公平的利益共享机制等才能使我国PPP模式发展日趋成熟，这样才能消除社会资本投资时的顾虑，提高项目建设质量与效率，提升政府公信力。

[1]丁伯康.等.《PPP模式运用与典型案例分析》.2017

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