乡村振兴战略应与新型城镇化同步推进

蔡继明

【摘要】十九大报告中提出，要实施“乡村振兴战略”，这是党中央在中国特色社会主义进入新时代所提出的解决三农问题的又一重大举措。这一战略与12年前中央提出的新农村建设20字方针最大的不同，就是强调要深化农村土地制度改革，完善土地承包“三权”分置制度，发展多种形式适度规模经营。显然，要全面实施乡村振兴战略，必须积极推进以人为本的新型城镇化，当务之急是加快2.8亿农民工的市民化，并争取在2050年全面现代化实现之时，使真实城市化率达到80%以上。只有把农村大量剩余劳动力转移到非农产业就业并完成农村居民向城市居民的转变，才能大幅度提高农村户均土地规模经营水平，把振兴乡村的战略落到实处，为农业现代化逐步创造条件。

【关键词】乡村振兴战略 三农问题 人地矛盾 新型城镇化

【中图分类号】F320 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.10.007

“乡村振兴战略”是十九大报告中提出的七个发展战略之一，[1]虽然其他六个发展战略中没有包括自中共十八大以来一直强调的新型城镇化战略，但其中“区域协调发展战略”首先要解决的无疑是城乡协调发展问题。所以，乡村振兴战略必须与新型城镇化战略同步实施，才能取得预期效果。

三农问题的核心是农村人地矛盾

众所周知，三农问题始终是全党工作的重中之重。而三农问题的核心是农村人地矛盾。我国城乡居民人均收入的差距最近几年虽然有所降低，但很大一部分是农民工的务工收入所做的贡献。我国现有2.8亿农民工，至少一半已经被国家统计局算作城镇常住人口，他们的月收入平均在3000块钱以上，如果把他们的收入算在城镇居民里面，城乡居民的收入差距一定是扩大的。而国家统计局实际上是把农民工寄回或带回家去的收入算作了农村居民的收入，这样城乡居民收入差距就缩小了。

另外，尽管到2020年扶贫攻坚任务会如期完成，但中国目前贫困线是以2011年2300元不变价为基准，2016年约为3000元，按购买力平价计算，约相当于每天2.2美元，略高于世界银行1.9美元的贫困标准。我国2020年要实现全面小康，成为中等偏上收入国家，若参照2.5美元/人/天的较高贫困标准，则我国贫困人口规模无疑将大幅度增加。所以说，农村扶贫脱贫永远在路上。

农村贫困的根本原因就是农业劳动生产率过低。从我国人口与产业结构的关系来看，第一产业即农业的增加值只占GDP的8.6%，但是农村人口按照常住人口算还有42.65%，若按照户籍人口，还有58.8%，至少1/3的劳动人口还在农村就业，这说明我国的农业劳动生产率远远低于第三、第二产业。我国的粮食单产，以2014年为例，按实际耕地面积计算的粮食耕地单产440公斤，只达到气候生产潜力相近的日本、荷兰上世纪60年代初中期，英法韩70年代中期以及德国80年代中期，美国90年代初期的水平，而且也只相当于中国农业大学提出的单产潜力的36%。以农业就业人数和农业增加值来衡量，我国的农业劳动生产率只及2006年高收入国家的9.9%，欧元区国家的11.8%，日本的14.4%，美国的41%。

要解决三农问题，一定要提高农业劳动生产率，而农业劳动生产率低的原因就是人地矛盾。我国农村的农地经营均额异常狭小，20亿亩耕地由2.2亿农户一平分，大概每户8.7亩，这在全世界属于超小规模。和超大规模的澳大利亚相比，是1：7043，和大规模的加拿大比，是1：563，和中等規模的欧盟相比，是1：56，和小规模的国家日本比，是1：10。要解决三农问题，一定要减少农民数量，让大量的人口从农业就业转变为非农业就业，并从农村居民转变为城市居民。

解决三农问题的根本出路是加快城市化

我国为解决三农问题，最初走的是离土不离乡的工业化道路，实践证明这条路已经走到了尽头。当改革开放的中心从农村转移到城市，大量乡镇企业破产、倒闭，大量农村剩余劳动力就要向城市转移，由此我国开启了工业化、城市化的进程。2005年，国家又提出了新农村建设的战略。笔者认为新农村建设对于三农问题的解决是治标不治本的，因为20字方针，即“发展生产、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”，没有一个字涉及到土地制度，没有一个字涉及到农村剩余劳动力的转型，更没有一个字涉及到城市化。离开了这三点，谈三农问题的解决，都是不可能的。正因为如此，在推出新农村建设三年后，中央不得不承认：农村发展仍然滞后，农业基础仍然薄弱，农民增收仍然困难。

那么，2017年中共十九大报告提出的乡村振兴战略，能否行之有效呢？我们首先看一下乡村振兴战略与新农村建设战略的异同。乡村振兴战略的总要求是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。显然，这里的“产业兴旺”，相当于新农村建设的“发展生产”，“生态宜居”相当于新农村建设的“村容整洁”，“乡风文明”跟新农村建设的提法一样，“治理有效”相对于新农村建设的“管理民主”，“生活富裕”相对于新农村建设的“生活宽裕”。如果仅从这前后20字的对比来看，乡村振兴战略与新农村建设战略没有什么不同，不会有什么成效。

乡村振兴战略与新农村建设战略不同点在哪儿？最大的不同就是强调要深化农村土地制度改革，完善土地承包三权分置制度，深化产权制度改革，保障农民财产权益，尤其是最后一点，发展多种形式适度规模经营。如前所述，我国农村户均8.9亩地，目前达到50亩以上的农户，全国只有350万。日本的农户已经达到了平均100亩，我们要达到100亩的适度规模，2.2亿农户的90%都要转移出来，留下2000万农户就足矣。这在短期内虽然不可能，但应该成为我们长期努力的目标和方向。因此，乡村振兴战略一定要与新型城镇化战略同步实施。

陈锡文先生最近讲到，为什么要搞乡村振兴战略呢？就是因为我们人口太多了，到2030年预计要达到15亿，城镇化率即使达到70%，农村还有4.5亿，不能不管他们。[2]这不得不引起我们思考，到底是由于我们的城镇化不可能达到那么高的程度，因此必须实行乡村振兴战略，还是由于我们人为抑制了城镇化进程，才使得即使到了2035年城镇化率达到70%的时候，还有那么多农村人口？我们需要反思，到底哪个是因，哪个是果，双轮驱动里面，到底哪个是主动轮，哪个是辅动轮？

我国城市化的现状

下面看一看我国的城市化现状。虽然2017年我国常住人口城镇化率已经达到了58.52%，但是这个速度并不能说很高，我们没有理由自豪地说用了30年完成了英国200年、美国100年和日本50年走过的城镇化进程。从绝对水平看，目前我国按常住人口计算的城镇化率与全球平均水平大致相当，但低于美国（82.9%）、德国（74.2%）、日本（92.3%）、俄罗斯（74.2%）、巴西（85.1%）、南非（62.9%）的水平。从相对发展速度看，我国近40年处在世界城镇化率从30%到70%的加速期，我们不能用加速期的速度与处在城镇化率30%以前慢速期的国家相比。如果我们从1949年中华人民共和国成立算到2017年，在这68年时间里，我国的城镇化速率无疑是非常低的，我们没有办法和日本比，也没有办法和韩国比，更没有办法和台湾地区比。

不仅如此，我国的常住人口和户籍人口的城镇化率差了16.17个百分点，这十几个百分点就是2.2亿农民工和他们的家属，他们是被城镇化的，在医疗、就业、教育、社会保障以及住房等方面并没有真正享受一个城镇户籍人口的待遇。另外，我国的城市化率是远远低于城镇化率的，城市化率计算的是658个城市常住人口占全国总人口的比例，城镇化率计算的是658个城市常住人口加上2万个镇的2.2亿镇民人口占全国总人口的比例。如果从城镇人口中扣除了2.2亿镇民，我国的城市化率只有42.4%。

所以，无论从哪个角度说，我国的城市化水平都不是高了，而是低了，城市化速度都不是快了，而是慢了。国家新型城镇化规划的目标，2020年达到60%，这仍然是按常住人口计算的。户籍人口城镇化最近这几年每年增长一千多万，但是绝大部分是来自整建制的转移，也就是把一个县改成一个市，把一个镇改成一个区，把一个村委会改成了居委会，这些农村人口一下子就变成了城镇户籍人口。实际上我国真正的户籍人口城镇化率与官方公布的数据比要大打折扣。

如何同步推进乡村振兴和新型城镇化

从制度层面上看，阻碍我国城市化进程从而影响乡村振兴与发展的根本原因是对人口与土地的空间配置仍然采用的是计划经济的手段，而没有让市场起决定性作用。因此，要同步推进乡村振兴和新型城镇化，就要按照中共十八届三中全会的精神，让市场在人口和土地资源的空间配置上发挥决定性作用。

发挥市场的决定性作用，提升我国城市化整体水平。根据联合国公布的数据，近60年来世界城市化的发展都是人口向特大、超大城市集中，而我们国家一提城镇化就是优先发展小城镇，严格控制特大、超大城市的发展，尤其是整个“十三五”期间，北上广深，包括天津，都定出了人口发展的上限。这种逆市场化的行为无疑会遏制我国城市化的加速发展。从2016年的数据可以看出，年度进城务工农民的数量已经在减少，上海非户籍的人口也在减少。2000年以来，我国的城市化速度已经出现下降趋势，这必然会影响到我国工业化的最后完成以及2035年基本现代化、2050年全面现代化的实现。

实际上，无论是从我国作为世界上人口最多的国家来看，还是从我国的工业化进程与经济发展阶段来看，我国的特大超大城市都不是多了而是少了，都不是太大了而是不够大。北上广深这些特大超大城市有着比较完善的公共服务和城市基础设施，第三产业比较发达，应该遵循市场规律，将更多的土地资源和财政资源向这些城市倾斜，让它们为全国城市化整体水平的提升做出更大的贡献。

发挥市场决定作用，优化人口和土地空间配置。土地资源的配置，同样要由市场来决定。国土部门严格限制500万以上人口城市的建设用地供给，必然导致大城市的房价十年九调，越调越高，从而人为地抬高了农民工进城落户的门槛，导致东西部之间人口和土地资源的错配。2008年以来中西部地区平均每年近6千万农民工流向东部地区，而国土资源部通过计划每年下达给中西部的城镇新增建设用地指标却从2003年的29.6%提升至2014年的60%，相应地，东部新增的城镇建设用地就降低到了40%，这是造成东部沿海大城市住宅用地不足，从而房价持续飙升，而中西部城镇建设用地供过于求从而导致空城鬼城丛生的主要原因。建议国土部门遵循市场规律和人口流向，使新增城镇建设用地的供给更多地向特大超大城市倾斜，从而优化我国的城乡人口与土地的空间配置。

深化征地制度改革，允许农村宅基地集体土地入市，降低城市住房价格。严格按照公共利益原则缩小国家征地范围，允许农村集体建设用地特别是宅基地在符合城乡统一规划的前提下自主进入市场，以满足城市发展中非公益性用地的需要，同时增加城市住宅用地的供给，有效遏制房价的上升，降低农民工进城落户的门槛。

推进农村产权制度改革，加快承包地流转。要建立农村承包地有偿转让和退出机制，政府不能强迫进城落户农民放弃农地承包权，但对于已经进城落户的农民主动放弃承包经营权的行为，政府也不应该禁止。要扩大承包经营流转范围，把农村集体经济组织建设成产权明晰、自主经营、开放竞争的市场经济主体。要消除阻碍工商资本下乡的障碍，实现城乡之间资源的双向流动，实现农户土地规模经营，为农业现代化创造条件。

（此文根据作者在北京大学2018年1月7日举办的“新常态下的增长动力及其转换”研讨会的发言整理而成，并于同年3月作为全国人大代表建议提交给十三届全国人大一次会议）

注释

[1]這七个战略是：科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略、乡村振兴战略、区域协调发展战略、可持续发展战略、军民融合发展战略。

[2]陈锡文：《乡村振兴开启“三农”现代化路径》，《瞭望》，2018年1月24日。

责 编/樊保玲