监察委员会“全覆盖”的两个维度

胡锦光

编者按：3月11日，第十三届全国人大一次会议表决通过《中华人民共和国宪法修正案》。宪法修正案在第三章“国家机构”中新增“监察委员会”一节，确立了监察委员会作为国家机构的宪法地位，为其依法行使职权、开展工作奠定了宪法基础。深化国家监察体制改革是组织创新、制度创新，必须打破体制机制障碍，建立崭新的国家监察机构，而制定监察法是深化国家监察体制改革的内在要求和重要环节。

监察体制改革属于一项中国宪法制度层面的重大政治改革，必须极为慎重。

监察法草案关于监察委员会“全覆盖”的规定，实际上存在两个维度。

1.覆盖的公职人员范围。实现对行使公权力的公职人员监察全覆盖，首先需要确定公权力及公权力机关的范围。“公权力”是一个学理概念，而非宪法上或者法律上的概念。宪法第二条第一款规定，中华人民共和国的一切权力属于人民；第二款规定，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。关于什么是公权力，目前并无统一的定义。笔者认为，在人民主权原则下，确认国家的一切权力属于人民。人民通过宪法创设国家权力，按照一定的原则创设国家机构体系，并在国家机关之间分配国家权力。国家权力在政治上属于人民，在法理上来源于人民通过宪法的授予。在宪治之下，一切国家权力均来自于宪法的赋予，均在宪法之规范之内，不可能“逸出”宪法，宪法之外不可能还存在另一种国家权力。因此，在法治社会，公权力应当等同于宪法所创设的国家权力。

宪法之于公权力主要有三项基本功能，即赋权、保权和限权。在三项功能之中，限制公权力是其首要的功能。因为公权力具有滥用和扩张的天性，只有在能够限制公权力的前提下，赋予公权力和保障公权力有效运行才有价值。宪法上设计了诸多限制公权力的原则和制度。其中，授权原则是一项主要和基本的原则。即国家机关所享有的公权力只有通过宪法和法律的直接授予才能获得，才具有行使公权力的资格、性质和地位，而未从宪法和法律中获得授权的，并不具有行使公权力的资格、性质和地位。因此，界定是否具有公权力、是否属于公权力机关的基本原则是，是否从宪法和法律上获得明确授权。

公权力主要由国家机关行使。国家机关所行使的公权力，依据授权法律文件的来源，通常将授权区分为固有职权和授予职权：（1）固有职权即由宪法和国家机关组织法授予的职权；（2）授予职权即由单行法授予的职权。因此，国家机关都是公权力机关。

除国家机关之外，一些非国家机关的组织包括事业组织、企业组织、社会团体等，自身具有一定的管理公共事务的职能，法律、法规、规章为管理上的便利，也授予其一定的公权力。在行政管理领域，此种做法较为普遍。这些非国家机关的组织在所获得的授权范围内，与国家机关的法律地位相同，能够以自己的名义行使公权力，也由其自身承担法律上的责任，也属于国家机关之外的公权力机关。

国家机关除自身公权力外，有时也委托具有公共管理职能的非国家机关的组织行使公权力。但在此种情况下，非国家机关的组织只能以受国家机关委托代表国家机关，按照委托范围，以委托主体的名义行使公权力，而不得以自己的名义行使公权力，其法律后果也只能由委托的国家机关承担。因此，受委托的组织在行使受委托的权力时，可以视为公权力机关。

可见，公权力机关包括所有的国家机关和法律法规授权的组织。这些机关或者组织中行使公权力的人员、受委托行使公权力的组织成员在行使委托权力时，才属于需要作为执行国家意志的国家机关的监察委员会覆盖的对象。除此之外的其他组织并不直接行使宪法和法律授予的公权力，并不直接形成或者执行国家意志，其成员当然并不属于需要覆盖的公职人员。即使是参照公务员管理的人员，因为不行使公权力，自然也就不属于需要覆盖的人员范围。

2.覆盖公职人员的责任范围。行使公权力的公职人员所要承担的责任包括职务犯罪责任、违法责任（以往所称的“违纪责任”）和违反内部规则责任。

（1）职务犯罪责任。监察委员会整合了检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能。原由检察机关查处的公职人员的职务犯罪，完全交由监察委员会办理。因此，公职人员的职务犯罪部分的法律责任应当由监察委员会追究。

（2）违法责任和违反内部规则责任。国家权力分工原则是现代国家治理的基本原理。将国家权力分解为立法权、行政权、司法权及军事权等其他权力，相互独立，各自依据宪法的授权行使相应的权力，以立法作用、行政作用、司法作用及其他作用的方式，从不同角度共同处理社会公共事务，以完成国家治理和社会治理的目标。宪法和法律为保证国家机关各自独立有效地行使公权力，除对社会或者外部特定当事人享有各种保障公权力有效运行的原则和制度外，还享有维持内部秩序的自律权，如内部规则制定权、财物管理权、纪律处分权、人事任免权等。

为监督人大代表，选举法、代表法对选民监督人大代表履职情况作出了具体规定，为维持人大及其常委会的会议秩序，全国人大于1989年制定了《全国人民代表大会议事规则》，全国人大常委会于1987年制定了《全国人大常委会议事规则》，地方各级人大也分别制定了相应的议事规则，对人大代表及其常委会委员在会议期间的活动进行规范。

2007年6月1日起施行的《行政机关公务员处分条例》第二条规定，行政机关公务员违反法律、法规、规章以及行政机关的决定和命令，应当承担纪律责任的，依照本条例给予处分。

1998年，最高人民法院制定了《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》，其中第四章为“违法审判责任的确认和追究”，第二十七条规定，人民法院的判决、裁定、决定是否错误，应当由人民法院审判组织确认。第二十八条规定，各级人民法院监察部门是违法审判责任追究工作的职能部门，负责违法审判线索的收集、对违法审判责任进行调查以及对责任人员依照有关规定进行处理。

1998年，最高人民检察院制定了《人民检察院错案责任追究条例（试行）》。其中，第四章为《错案责任确认》。第十九条规定，错案由人民检察院依照有关法律、规定和发生法律效力的判决、裁定、决定或者对违法事实、后果的认定文书予以确认。第二十条规定，追究错案中凡需要对案件事实、证据进行复查的，由控告申诉部门受理。凡需要对违反法定訴讼程序的行为查处的，由监察部门或者检察长指定的部门受理。控告申诉部门、监察部门或者检察长指定的部门复查、调查终结后，应当写出复查、调查报告，报送本院检察委员会审查决定。第二十二条规定，追究错案责任，应当由责任人所在人民检察院依照检察官管理权限和有关规定的程序办理。第二十三条规定，上级人民检察院有权调查、追究下级人民检察院错案责任人的责任或者责成下级人民检察院调查、追究错案责任人的责任。

（作者系中国宪法学研究会副会长、中国人民大学法学院副院长、博士生导师）