“旋转门”与美国的民主政治

王波

思想的重要发源地

在美国政治文化中，有一个独特的现象，被称为“旋转门”。智库（也常称为思想库，英文为think tank）的学者摇身一变，成为政府高官，直接参与政府决策。政府官员退出官场，摇身一变又成为智库学者，从事相关政策研究。这样鲜活的例子很多。比如，美国现任国防部长詹姆斯·马蒂斯退役前是海军陆战队上将，退役后一直在斯坦福大学智库胡佛研究所担任研究员，特朗普执政后他应邀出任国防部长。“旋转门”架起了美国智库和政府之间的一座桥梁，顺畅的身份转换让学者与官员这两个乍看起来不怎么相干的职业关系变得亲密起来，“旋转门”也成为学者和官员身份转换的绿色通道。

2017年1月27日，美国退役海军上将、前胡佛研究所研究员詹姆斯·马蒂斯宣誓就职美国国防部长，美国总统特朗普和副总统彭斯出席就职仪式。

“旋转门”机制与中国古代推崇的“读书做官”的传统概念完全不同。首先，它不是终身制，“旋转门”所涉主体在一段时间研究学问，一段时间做官，为学和做官之间没有必然的因果关系，二者相互平等，转换顺畅，没有特定的时间约束，更没有高低贵贱之分。其次，无论是为学还是做官，转换职业的初心主要是为了推销智库的研究成果，倡导智库的解决方案，处理特定的社会问题或对外关系。

美国的布鲁金斯学会、国际战略研究中心、对外关系委员会、卡内基国际和平基金会、兰德公司等，都是世人熟知的重要智库。它们每年都能获得巨额经费支持，推出的研究成果影响巨大，学者、官员身份的转换成为常态。美国的基金会、企业、政府及个人都乐意投入资金或通过捐赠支持智库的研究工作。智库俨然已成为美国社会思想的重要发源地，其提供的各种专业方案被用于解决或应对美国面临的各类潜在和现实的危机与挑战。

独立性是最核心的价值

“质量、独立性和影响力”被认为是美国智库的核心价值。深入探究智库的运作，就会发现独立性更是其中的关键与根本。这种独立性确保了智库的研究成果尽可能做到客观公正，不被人为因素或者外界因素所左右，独立性成为美国智库研究成果质量和影响力的根本保证。无论你是谁，即便是投资方，甚至亲自参与研究，都绝对不能要求智库的学者按照你的思路和观点来从事某项研究，除非你的研究结论说服了智库的学者。正因如此，智库的研究成果才受到高度重视，经常被政府相关部门采纳，智库学者也因此常常成为政府青睐的政策咨询者和决策参与者，受邀担负重要工作，成为政府要员。可想而知，如果没有这种独立性，智库根本不可能产生巨大的社会影响力和政治影响力。

智库的大量存在反映出美国社会的思想高度活跃，多元化的思想观点经常相互碰撞，火花频现，竞相呈现影响力。“旋转门”提供了可能的途径和成熟的机制，让智库的学者有机会实现抱负，协助政府更专业地解决各类社会矛盾，处理各类社会关系。学者们可能通过“旋转门”踏入政界，政治家也可能通过“旋转门”回归学界，学者和政治家的职业界限变得模糊，他们相互影响，相互作用，成为美国政治的一道独特风景。

源自不信任政府的传统

智库的大量存在，原因是多方面的，其中之一源自美国人不信任政府的早期文化传统。早在建国前，北美殖民地的革命者托马斯·潘恩就在鼓励殖民地人民独立的小册子《常识》中一针见血地指出，“政府是一种必要之邪恶”，强烈抨击英国君主立宪制，指出它的种种弊病，同时提出建立新型政体的构想。潘恩肯定了政府在保护公民人身财产安全和维护社会稳定方面发挥的不可替代的作用，同时又对政府权力抱有疑虑，担心政府滥用权力。因此，他提出的新型政体构想是一种有限政府模式，政府各部门权力相互制约。有限政府反映出美国人不信任政府、反政府的文化传统。

正因如此，美国建国时，没有一步到位建立联邦制国家，而是首先建立了邦联制国家，十三个独立的殖民地，无论面积大小，一律平等。但是，这种邦联制根本无法应对建国初期美国面临的各种现实挑战和内外危机。最终，美国的国父们决心放弃邦联制，并不得不赋予联邦政府更多的权力，以便更好地履行管理国家的职责。尽管如此，在讨论宪法框架、建立联邦政府时，以开国元勋华盛顿为首的制宪者们创设了三权分立的独特体制，对联邦政府的权力加以体制性平衡与制约。这充分表明美国人民对政府天然存在的不信任感。特別是宪法刚刚制订后，又通过了宪法前十条修正案，罗列出种种需要被保护的公民权利，宪法前十条修正案也因此被称为“权利法案”。对公民权利的保护加以宪法意义上的明文规定，说到底，是出于对联邦政府的不信任，希望通过明确的宪法条文来保护公民权利，维护美国式的自由、平等和民主。在美国历史上很长一段时间内，美国政治权力的主导机制一直是国会，国会被认为是人民权利的真正代言人，总统的权力受到诸多限制。

联邦政府权力结构的分布直到20世纪初随着社会的变革和发展需求发生变化才开始出现重大转折。20世纪上半叶的数场史无前例的大危机——一战、大萧条、二战以及冷战，让美国联邦政府行政部门的作用日益凸显，总统权力膨胀，政府不断扩大，这反映出美国人民对总统新的期待和对政府新的授权。同时，美国人民又担心总统权力膨胀会带来联邦政府权力被滥用，而这是当年美国的国父们和制宪者们不愿意看到的。

美国智库的出现和繁荣与联邦政府权力的扩张几乎同步。卡内基国际和平基金会成立于1910年，布鲁金斯学会成立于1927年，美国企业研究所成立于1943年。这些重要智库的出现正是为了帮助美国政府应对现代社会频现的现实与潜在的威胁、挑战和危机。当危机发生时，智库提出各种策略和建议，供政府决策参考。智库参与政府决策，进一步强化了政府决策的科学性、专业性，弥补了政治家专业知识的不足。同时，它又强化了政治决策中的民主程序，制约了联邦政府的权力，让人民有机会更理性、更顺畅地参政议政。“旋转门”机制可以让专家直接参与理政，参与决策，让决策更科学、理性、民主，“旋转门”机制因此也成为美国民主政治的重要内容。正因如此，智库受到美国政府和民众的高度认可，由于其独立的思想和巨大的影响力，如今它被有的学者称为“联邦政府的第四个权力部门”。

独立性受到挑战

虽然独立性是美国智库成果质量和影响力的根本保证，但智库要保持完全意义上的独立性，日益受到各种因素的挑战。智库发挥影响力的一个重要因素是它的研究成果得到政府或某一机构重视，相关建议被采纳，因此，生产思想、推销思想、采纳思想成为智库的主要目标。

在信息时代，智库为了推销其研究成果，扩大影响力，要依靠各种商业运作模式，尤其是各种传播手段。虽然试图尽力保持独立的研究立场，但受制于商业运作模式的客观要求，智库不得不聘请大量专业传播人士，花费大量资金推销智库的研究成果，商业运作让静心研究和独立思考的过程大打折扣。思想传播需要强大的市场运作能力，导致智库有时会不自觉地迎合市场需求，被市场利益或政治权力诱导，从而背离智库独立性的初衷。2018年1月2日，在美国智库欧亚集团发表的报告中，“中国崛起”被预测为“2018年全球十大风险”之首。毫无疑问，这份报告明显戴着有色眼镜看待和平崛起的中国，它的偏激观点迎合了一部分别有用心的人。因此，如何保持独立的研究立场，同时充分满足市场运作的要求，是当前美国智库面临的巨大挑战。

智库虽然自诩是独立的研究机构，但由于从事研究的学者总是有各种各样的党派倾向和各式各样的教育背景，因此，他们在从事相应的研究时，很难保持完全意义的中立。相反，他们的研究过程往往受到个人价值观、生活阅历、工作背景、党派差异、组织文化等多种复杂因素的影响，甚至可能出现学者和官员利益绑定，损害大众利益的情形，从而影响到智库的独立性和研究成果的权威性。

（作者为国防科技大学国际关系学院教授、博导）