地方政府投融资平台风险及转型对策

张武

摘 要：地方政府投融资平台对应对国际金融危机对我国的影响发挥了重要作用，但由于缺统一的法律规范和投融资风险约束机制及运作机构不健全等问题，使地方政府投融资平台建设出现了很多问题，导致地方政府债务风险急剧扩大。

关键词：融资平台；债务；风险；对策

1 地方政府融资平台定义及分类

按照地方政府融资平台承建项目的特点和还贷来源，地方政府投融资平台基本可以划分为两类：一是自负盈亏的经营性政府投融资平台，主要承建盈利性项目，依靠自身经营收入或指定收入来源还本付息。二是非经营性政府投融资平台，主要承建的项目为公益性和半公益性，本身不产生收益或自身收益不足以偿还全部贷款本息，政府财政全额或兜底归还贷款本息。

2 融资平台财政风险的现状

从融资平台所属级别看，直辖市的负债规模最大，平均负债规模达到443.46亿元，其次是省级地方融资平台为301.93亿，而区（县）级和地方级负债规模最小，分别为81.71亿和54.92亿。从资产负债率来看，地方融资平台的平均负债率为47%，说明这些地方融资平台的杠杆率水平较高，公司一半以上的资产来源于负债经营；从应付账款所占总负债比重来看，省级融资平台应收账款占总负债的比重最高，达到6.41%，其次为省会城市级融资平台，占比为4.94%。地市级和区（县）级融资平台商业信用占比相差不大，分别为4.44%和4.22%。直辖市投融资平台比重最低，为323%。

3 地方政府融资平台风险的成因分析

3.1地方财政资金紧缺，融资压力巨大

地方财政目前面临两方面的问题：第一，财政收入与资金需求缺口增大。税制改革和事权下放两个因素导致缺口的不断扩大。这种矛盾客观要求政府需要寻求出路拓展建设资金来源。第二，融资平台压力巨大。国务院曾发文规定，轨道交通项目的最低资本金比率为 25%，无论是高速公路投资还是铁路投资需要的金额都是巨大的，这种要求更增加了融资平台的压力。

目前的状况导致三种后果，一是银行的信贷风险不断提高，二是政府的隐形债务不断扩大，三是融资平台融资能力下降，任何一种后果都会影响当地经济发展。

3.2平台定位宽泛、过程不规范

地方政府融资平台的设立一般是根据政府需要而成立的，成立之初并没有经过严格的论证，也没有进行规范的规划，成立之后更没有规范的制度，因此对融资平台的定位不准确，在建立和运作过程中的这种不规范，正是导致产生各种风险的主要原因。

首先，平台公司总体取向太宽。地方政府要依靠有限的资源引进广泛的资金，就必须进行宽泛的布置，这样就会忽视潜在的管理风险；其次，平台公司普遍存在超出自身能力运营；最后，融资平台的管理体系还有待规范：首先，平台公司的公司治理结构还存在很多缺陷，行政色彩强烈。其次，关键职位的政府官员出任公司领导，政企不分，企业积极性不足。最后，平台公司只是特定时期为特定项目或特定规划筹建的，业务单一，收入不稳定，不具备普通公司具有的企业文化、企业目标、企业愿景等特质，这也决定了它会忽视自身的财务管理和偿债能力评估。

3.3银行短存长贷与平台短借长投的结构性矛盾

随着金融政策的不断开放，地方政府的融资身份已经由被动走向主动。金融危机后，融资市场发生转变。商业银行被允许进入融资平台领域，立即转变成融资平台的买方市场。商业银行相互竞争激烈，因此对融资平台在获取贷款时难免会放松条件，例如对融资平台的财务评估标准和偿债能力评估降低，忽视了一些潜在的风险。而且融资贷款由政府作担保，商业银行认为风险远远小于私人企业，因此更愿意与政府合作。

在融资平台领域，商业银行的竞争导致了银行的业务结构发生矛盾。地方政府融资目的大多是针对大型公共设施项目，这些项目短期内很难收回成本，因此商业银行贷款给融资平台一般都是中长期借贷。即使是地方政府的短期借贷很可能变成长期借贷，由于地方政府的还贷能力有限，短期贷款多数不能偿还，因此就要求银行延期还贷或者借新债还旧债，都演变成了长期贷款。这些对商业银行的资金流动性带来一定的影响。央行发布的最新数据显示，中长期贷款已经占据了多数银行总贷款的1/2以上。商业银行即使意识到了结构性矛盾的风险性，但目前的竞争态势迫使银行不会减少中长期贷款，这就会出现恶性循環，银行结构性矛盾不断增加，风险不断提高。

4 我国地方政府融资平台风险防范措施

4.1强化债务风险规模控制

一方面，建立债务风险控制机制，约束地方政府盲目投资，规范地方政府融资平台运作方式。综合运用评价体系中的债务率、新增债务率、资产负债率、担保债务比重等指标，用量化风险的方式将债务风险呈现，从而来判断融资平台的运行机制是否合理，风险程度是否可控，从总量上对地方政府融资平台债务风险进行把控。另一方面，对融资平台债务进行分类管理。对于融资平台所承建的公益性项目、准公益性项目以及市场性项目必须进行分开管理。

4.2建立债务风险预警制度

建立完善的地方政府融资平台债务风险预警制度，必须具备对平台风险的评价、监控和预测功能。首先，根据不同权重的风险指标对平台的总体风险先进行总体评价，初步判定平台债务风险的情况。其次，结合衡量风险的判别指标，利用计算机技术建立模型，对平台债务风险监测值进行测试，从不同的角度对平台公司进行静态和动态分析。最后，根据平台风险评价和监控结果对平台公司未来的发展方向进行预测。通过构预警体系，一方面，通过全套的指标对债务规模所可能导致的风险进行预警；另一方面，对债务规模及其发展趋势做出及时的趋势判断，为未来的债务风险提供可以参考的依据。

4.3完善地方政府融资平台机制体制

第一，中央政府要加大对地方政府的财政支持，大力扶植地方政府中经济效益好的项目，转变当地方政府财政收入与支出不平衡的局面。第二，要建立完善的债务资金管理监督制度。设立专门的机构来管理债务资金，对债务资金实行独立的审核编制和管理，监督其使用状况，另外，可以引入第三方部门，对债务资金进行监督，促使地方政府对债务资金的使用阳光化。第三，建立债务资金信息披露制度。地方政府必须大力加强信息披露，对资金的使用情况进行及时的公布，使其在公正、透明的环境下运行。

4.4创新平台融资模式

在地方政府融资平台进行融资的时候，可以考虑社会资本的引入。一方面，地方政府融资平台公司可以改变股权结构，转变传统平台公司政府机构主导运作方式，如将原来由政府出资建立的城市基础设施建设公司等转变为股份制公司，以现代企业运作方式，融入市场经济中，通过市场上的信托公司、保险公司等发行中短期票据进行融资。另一方面，融资平台公司可以通过发行企业中短期债券、积极做大企业从而推动企业上市募集资金、整合资产实现公司资产证券化等多种渠道进行项目建设。

5 结束语

地方政府投融资平台能否健康的发展，关系到中国经济的振兴以及对实体经济的宏微观金融生态环境的构建和推动。因此，探讨地方政府投融资平台的风险成因以及平台的规范化建设具有方法论和指导性的重要意义。

参考文献：

[1]张丽恒.我国地方政府投融资平台的债务风险研究[J].经济纵横，2016（3）：84—85

[2]郑旭，张琴.我国地方政府融资平台债务风险防范研究[J].科技与管理，2015（1）：108—109