国外的行政监察专员制度

翟慧杰 陈偲

虽然监察制度最早出现于中国，也形成了独具特色的体系，但在国外也有类似的制度值得借鉴。

多国建立监察专员制度

1809年，瑞典议会认为由司法总监对行政官员进行的监察并没有充分保障公民的权利，需要建立一项独立于政府的，监督行政官员履行职责的制度。这样，监督各级官员活动的职责由议会选举的1名监察专员担任，该监察专员根据议会发布给他的指令，监督法官与政府官员是否遵守法律，并按照法律的正当程序，对在履行职责过程中采用暴力、基于个人私利或其他原因违法或未履行与其职务相关职责者进行追诉。从此瑞典创立了世界上最早的国外的议会专职监察专员制度。

1918年，芬兰建立议会监察专员制度。芬兰各政府机构都设有审查官。虽然该职位不是很高，但行政首长在决策过程中，如果出现疑问或失误，审查官可以对该决策提出质疑，并进行独立调查。一位部长可以不顾审查官的异议而通过某项决策或制定某项规定，但没有审查官的签署，该决策不受法律保护。此外，芬兰还建立了司法监督制度。芬兰司法总监和议会督察员是芬兰政府机关中的最高监察官，他们根据宪法监督各机关及官员是否遵守法律、履行职责。这两种监察官一般由著名法学家担任，每年都要到全国各地巡视，倾听公民意见，接受和审理普通公民对官员和公务员的举报。任何芬兰公民都能自由地检举和揭发。

另外，丹麦、新西兰、英国、南非、泰国、阿根廷等地也都建立了类似的监督体系。

行政监察专员制度的合法性源泉

行政监察专员制度是权利救济、保护公民权利的一种非司法化的手段，有人称它为“第四权力机构”。行政监察专员制度是由宪法规定的，根据公众对政府部门违法行政和不当行政的申诉，不受任何党派政治影响进行调查监督，保护和推进公民的合法权益及自由。监察专员有权进行调查、批评、建议和公布结果，但是不能直接推翻行政机关的决定。目的主要是运用一些非正式的程序、救济手段来弥补议会监督、行政监督等的缺陷。

监察专员制度的合法性源泉首要来自于权威法律法规的认可。监察专员的权责和地位非常特殊，通常是由宪法规定、专门法调整、立法机关任命，地位独立且重要。大部分国家一般都在宪法中加以明确规定，并颁布专门法规细则具体规定监察专员的产生、职责、权限等，如丹麦依据1953年宪法的规定，于1954年颁布了《议会监察专员法》，并设立了议会行政监察专员办公室。有些国家虽然没有在宪法中对其进行规定，一般也制定了规范该制度的基本法律，如英国1967年通过《议会行政专员法》，设立了行政监察专员。

行政监察专员的绝对独立

行政监察专员的独立性体现在其选举产生与任免过程的独立、职权行使的独立和经费物资保障的独立。

监察专员产生、任免的权威性和权利待遇的法制保障。一般而言，行政监察专员由本国议会选举产生，个别国家由权威的国家机构或行政机关首长直接任命，具有一定任期，享有很高的权威性，人身权利和待遇得到专门保障。行政监察专员组织一般设置一名首席监察专员，并配有几十名工作人员。首席行政监察专员通常享有很高的地位和威望，在一些国家中，甚至已经跻身国家领导层前列。较高的待遇使他们不为经济上的事情所忧虑，能够全身心地投入到监察工作中。

行政监察机构的经费预算、人员编制等由议会单独审批，以免受行政机关及有关部门的制约和支配，行政监察专员在行使职责过程中具有很强的独立性。行政监察专员的身份是议会或政府最高行政长官行政监察职能职权的代理行使人，在任期内其享有相当于法官一样的工作独立性，不受其他任何行政机关的限制，直接对议会或行政首长负责。即便议会或首长也只能对其整体的工作情况发表意见，而不能插手其具体事务。行政监察专员的任免在法律的保护下，必须经过规定的程序，享有极强的独立性。

为了保障监察专员能够真正地不受其他因素的影响，各国一般都规定监察专员不得担任议员及党政职务，不得加入任何公共或社会团体、压力集团从事兼职。行政监察专员必须是无党派人士，保持政治中立性。

監察范围具有宽域性

监察专员一方面受理公众对行政机关或其工作人员在执行公共权力中所出现的不合理、不良行政行为的申诉，另一方面也监视法律法令在实施过程中的情况。另外，还可以根据自己及其下属工作人员所掌握的线索积极主动地对可能给公民权益造成不良影响的事件或行为展开调查。

行政监察专员的监察对象范围比较广泛。瑞典监察专员监察范围不仅包括全国性机构、地区性和地方当局的行政机关（军队）的行政人员，也包括法官、检察官，但是不能监察内阁部长、大法官、联邦和地方议会议员、中央银行董事等，这些都是由议会监督。法国的调解专员受理范围更为广泛，不仅包括中央、地方政府机关以及具有公共服务职能的其他机关，还包括铁路、电力、天然气等国有企业。澳大利亚联邦监察专员制度的监督机构除对政府各部部长、议会议员、法官等行政人员监督外，还监督任何企图使行政人员腐败或作出不公正决定的非公职人员。德国联邦议院请愿委员会有权管辖针对联邦政府及各机关、联邦议会乃至其他宪法机构权限内的有关请愿，同样不及于法院。德国联邦议院请愿委员会对联邦议院自身权限范围内的请愿享有管辖权。

近年来，这些国家的行政监察专员的监察功能范围不断拓展。从最初对国家机关（行政、司法）进行监督，逐步扩大到社会、公共领域，欧盟国家普遍在金融、劳动人事、消费等领域建立了行政监察专员机制。