丽水市林地审批现状分析与保护管理建议

梁 毅

（浙江省丽水市林业局 323000）

丽水市位于浙江省西南部，林地资源丰富，是浙江重点林区和最大的林区市。丽水市下辖7县1市1区，全市林地面积146.24万hm2，占土地总面积的84.35 %，森林面积134.19万 hm2[1]。丽水市一直高度重视林地保护管理工作，建立了完善的林地保护管理机制，严格按法律、法规、制度办理各类建设项目占用林地审批工作，并建立了事中事后监督检查制度，在有效保护好林地的同时，切实保障了地方经济建设对林地的需求，与此同时，也存在一些问题。笔者根据多年来从事林地审批管理工作的实际经验，提出相关保护管理建议。

1 丽水市“十二五”以来林地审批情况分析

1.1 林地审批项目数量

1.1.1 各年度分月审批量

2011至2017年，丽水市各类建设项目占用林地审批量合计3984件，年均569件。总体呈现逐年上升趋势，审批量最多的年份出现在 2017年，比期间年均审批量多出41.8%，详见表1。

1.1.2 各年度分审批类型审批量

占用征收林地项目年均审批量104件，占期间年均审批量的18.3%；临时占用林地项目年均29件，占5.1%；为林业生产服务设施项目年均436件, 占76.6%， 详见表2。为林业生产服务设施项目中，林区道路项目审批量占95.8%，生产管理用房等占4.2%。

表1 丽水市2011-2017年林地审批项目数量分年度按月统计表 单位：件

表2 丽水市2011-2017年林地审批项目数量分年度按审批类型统计表 单位：件

1.2 审批林地面积

1.2.1 各年度分审批类型面积

2011至2017年，丽水市审批林地面积合计6591.14hm2，年均941.59 hm2，其中：占用征收林地项目审批面积占审批林地总面积的62.6%，年均 589.34 hm2；临时占用林地项目占4.7%，年均44.42hm2；为林业生产服务设施项目占 32.7%，年均 307.83 hm2，详见表 3。为林业生产服务设施项目中，林区道路项目审批面积占99.6%，生产管理用房等占0.4%。

表3 丽水市2011-2017年审批林地面积按审批类型分年度统计表 单位：hm2

1.2.2 审批类型分县（市、区）面积

各县（市、区）平均审批林地面积732.35 hm2，其中：莲都区、龙泉市、庆元县、松阳县审批面积高于均值，其他县均低于均值。审批面积相对较多的为莲都区，占期间全市总审批面积的20.9%，明显高于其它县（市），最少的为景宁县，占 2.3%（表 4），林地审批面积大小与区域经济建设发展情况紧密关联。

表4 丽水市2011-2017年审批林地面积按审批类型分县（市、区）统计表 单位：hm2

1.2.3 项目类别分县（市、区）面积

各类别项目占用林地面积由大到小分别为：其他经营性项目审批林地面积占审批林地总面积的38.5%；为林业生产服务设施项目占32.7%；基础设施类占25.9%；勘查采矿项目占2.9%，详见表5。

表5 丽水市2011-2017年林地审批面积按项目类别分县（市、区）统计表 单位：hm2

1.3 林地审批趋势分析

1.3.1 林地审批项目数量季节变化

图1 2011-2017年各季度平均审批林地项目数量

从2011-2017年各季度平均审批量来看，呈现从第一季度到第四季度的逐步上升趋势，审批量季平均增长69.33%，第四季度出现审批高峰，见图1。

1.3.2 各年审批林地面积变化

从各年度林地审批面积来看，2012年、2016年、2017年三个年度审批林地面积高于均值，其他年度均低于均值（见图 2）。2012年，在审批量未明显增多的情况下，审批林地面积高出期间年均值51.8%，主要原因是该年度部分县（市、区）实施了低丘缓坡开发利用工程，审批的项目林地面积都较大。

图2 2011-2017年审批林地面积变化

1.3.3 至“十三五”末使用林地需要求分析

丽水市山多地少，随着地方经济的发展，各类建设工程难免向林地要空间。近期，丽水市将实施丽水机场、温武铁路、衢丽铁路（松阳至丽水段）、天然气县县通工程以及清水源水库等大型工程，同时随着下一轮低丘缓坡开发利用工作的推进，至“十三五”末，各类建设工程将保持对林地的高需求态势，林地审批面积将会有一定幅度增长。

1.4 林地定额管理制度执行情况

2011-2017年，省林业厅下达丽水市使用林地定额3649 hm2，其中：2011年331 hm2，2012 -2017年都为553 hm2。期间，省追加丽水市林地定额合计1480.4 hm2，其中2012年度追加的林地定额1040.4 hm2，占追加总额的70.3%；期间，省以上重点工程使用省级定额合计860.69 hm2。丽水市严格执行林地定额管理制度，各年度使用的林地定额均未突破省下达或追加指标，除2012年以外，各年度县市级林地定额总体有结余。

2 林地审批与保护管理存在的主要问题

2.1 经营性建设项目所占比例高，不符合丽水生态战略定位

丽水是浙江省重要生态屏障，丽水市委提出了“绿色崛起、科学跨越”战略总要求，并提出坚定不移走“绿水青山就是金山银山”的绿色生态发展之路。2013年，省委、省政府根据主体功能区定位，对丽水作出“不考核GDP和工业总产值”的决定。在这一背景下，地方经济建设应着重于生态保护，但从统计情况来看，丽水市2011-2017年审批的林地面积中，经营性项目所占比例最高，达到38.5%，比基础设施类项目高出12.6%，不符合林地保护利用精神，也不符合丽水绿色生态发展道路。

2.2 临时用地恢复困难，给林地审批事后监管带来压力

近两年，丽水市天然气县县通工程、衢宁铁路工程等大型工程陆续开工建设，临时占用林地审批面积增幅较大，且今后随着天然气县县通工程的继续推进，衢丽铁路、温武铁路、各类公路工程以及勘察采矿等项目的实施，临时占用林地面积还将保持一定幅度的增长。丽水市山多地少，是典型浙南山区，与平原地区相比，地形条件更为复杂，临时用地恢复林业生产条件难度大；同时，临时用地的恢复由业主单位自主管理，一但出现业主单位不按承诺进行恢复，林业部门缺乏有效的后续管理措施，给林地审批事后监管带来很大压力。

2.3 为林业生产服务设施建设管理不规范，审批和监管责任大

丽水市近年来大力推进为林业生产服务设施建设，其中林区道路建设占绝大多数，虽然极大地推动了林业产业发展，但与此同时，一定程度上也给林业部门带来监管压力。作为林业生产服务设施项目占用林地审批依据的《森林法》及其实施条例、《林区公路工程技术标准》等制定于上世纪 80、90年代，随着经济社会的发展，为林业生产服务设施特别是林区道路的功能多样化，已不仅仅是为生产和运输木材为主要目的，其实际用途也可能与现行林地审批管理的要求不完全一致。林业生产服务设施项目的选址、立项、验收以及占用林地审批都由林业部门管理，不需要经过建设、公路等部门同意，监管责任重大。林业部门对为林业生产服务设施项目的立项审批、验收、补助资金发放等管理不完善，存在着项目违法使用林地但又通过验收并发放补助资金的情况。此外，林区道路项目单体工程投资总量不大，一般由经营单位自行组织施工，没有施工单位资质要求和监理要求，容易存在不按相关要求设计和施工、不注重生态保护等问题。

2.4 使用林地现状调查质量普遍不高，取消资质要求后管理逾加困难

丽水市以往的林地报批材料中，中介机构编制的使用林地现状调查报告质量普遍不高，经常出现没有按规范编制报告和制图的情况，常见问题主要有林地地类分类错误、未按林地分级管理规定出具结论以及其他逻辑方面的问题等。国家林业局第42号令取消使用林地现状调查单位资质要求后，一些非专业的中介机构开始承接使用林地现状调查业务，其编制的报告质量更加不能保障。2017年，浙江省在国家林业局《建设项目使用林地可行性报告编制规范》基础上，制定了《建设项目使用林地现状调查报告（表）编制规范》，于2018年开始实施，并对建设项目使用林地调查单位和个人采取信用评价管理的办法来提高编制质量，但是，限制手段有限，对编制质量不高的情况缺乏有效的管理措施。

2.5 事中事后监督检查发现的主要问题

根据每年开展的使用林地事中事后监督检查，丽水市各类建设项目主要存在问题主要有：线型工程不按审批范围使用林地的概率高，原因是林地依据初步设计批复确定的范围审批，但根据线型工程的特点，其在施工图设计阶段甚至施工阶段往往都会修改线路；部分项目业主对林地审批管理规定认识不够，存在未批先占、少批多占林地的情况，有些项目只申报批主体建设范围，而辅助工程及边坡未报批，施工时随意占用等。

3 加强林地审批和保护管理的建议

3.1 适当限制经营性项目，引导建设项目节约集约使用林地

进一步加强林业相关法律、法规及政策的宣传，提高政府和各部门以及社会民众保护林地资源的意识，同时加强对县级政府保护发展森林资源目标考核，落实林地保护责任。建立与相关部门联动与协调机制，主动介入项目前期指导，有效施加对项目使用林地规模的影响力，把好项目选址关。加强林地定额管理，优先保障基础设施工程，引导各类建设项目特别是经营性项目节约集约使用林地。

3.2 加强临时用地管理，确保使用林地到期后及时得以恢复

加强临时占用林地审批管理，严格限制并尽量减少建设项目临时占用林地规模，做好项目前期指导，合理选定临时占用林地范围，对难以恢复的地块尽量不要占用。积极争取当地政府的支持，通过政府的推动来确保临时占用林地得以及时恢复。建立建设项目临时占用林地的恢复情况登记和销号制度，在项目使用林地到期后及时跟进，同时加强技术指导，督促业主严格按方案进行恢复。加强与国土部门协调，着力解决废弃矿井、矿山生态修复，对新采矿权的设置要严格落实浙江省林业厅和浙江省国土资源厅相关文件精神，执行联合踏勘制度，把好选址关。

3.3 完善审批和管理制度，确保为林业生产服务设施规范建设

研究制定与当前为林业生产服务设施建设相适应的管理办法，将“集材道、运材道”的内涵扩展为“林区道路”，实现林区道路的生产、生态保护建设、生态旅游等多功能化用途。建立为林业生产服务设施项目的规范化建设和管理制度，对施工单位的资质提出要求，并按建设、公路、财政等相关部门要求，做好设计、施工、监理等环节管理。林业部门内部加强协调，进一步健全和完善对为林业生产服务设施项目的补助资金发放和验收管理等制度，确保林业生产服务设施规范有序建设。

3.4 加强培训和信用管理，提高使用林地现状调查成果质量

在省林业厅每年组织一次林地审批管理业务培训的基础上，市、县级同时组织对相关中介服务机构和个人以及相关业务人员的培训，进一步提高使用林地现状调查报告（调查表）质量和审批服务质量。加强使用林地调查环节管理，引进技术过硬、信誉良好的中介服务机构，更好地为丽水市各类建设工程服务。根据《浙江省建设项目使用林地调查单位和个人信用评价管理办法》，加强对中介服务机构的信用评价管理，并根据要求对失信行为采取一定的惩戒和限制措施，通过各种措施，不断提高使用林地现状调查成果质量。

3.5 加强事前服务和事中事后监管，进一步规范林地审批管理工作

贯彻落实“最多跑一次”改革精神，加强对项目业主报批林地工作的服务和指导，避免有关业主因不了解林地审批管理政策而出现的违法违规使用林地现象。加强事中事后监管，加大对违法使用林地行为的打击力度，对违法违规使用林地的进行严厉查处，营造依法依规使用林地的良好氛围。根据林地审批量的季节变化，合理安排好审批工作，保障各类重点工程对林地审批的进度要求，保护好林地资源的同时，更好地服务地方生态建设和经济发展。

参考文献:

[1]丽水市人民政府.丽水市森林湿地资源及生态效益公报[Z].2008.

[2]力熊胜.衢州市林地征占用现状及思考 [J].林业科学，2015，35（04）：58-59.

[3]沈宏英.福安市征占用林地现状及对策［J］.防护林科技，2015，(8):80-81.