“多规合一”理念下的金华市婺城区森林资源“一张图”构建

杨 福 清

（浙江省金华市婺城区野生动植物保护管理站 321001）

随着生态文明建设的推进，特别是 2018年全国两会通过宪法修正案将“美丽中国”和生态文明建设写入宪法，山水林田湖草统筹治理系统顶层设计已经建立。国土空间是生态文明建设的主要载体，林地又是国土空间重要组成部分，“多规合一”是实现优化空间布局、有效配置土地资源，提高政府空间管控水平和治理能力这一目标的有效手段。在“多规合一”的背景下，林业规划面临着如何融入“一张蓝图、一个标准、一个系统”中，解决空间性规划重叠冲突，实现林地资源的保护和永续利用目标的问题。“多规合一”并非简单的空间数据合并，而是体现了政府对国土空间的功能定位。本文就以金华市婺城区森林资源 “一张图”建设时，如何解决与该区“十三五”发展规划、主体功能区规划、土地利用总体规划及其它专项规划冲突和遇到的问题进行探讨，以期抛转引玉，及早商议对策。

1 婺城区多规总体情况

目前，婺城区规划种类繁多，包括政府发展规划：如国民经济和社会发展规划等；总体规划：如主体功能区规划、土地利用总体规划等；其它行业专题规划：如林地保护利用规划等。婺城区作为县级行政单位，包括了所有的规划类型。各种规划由于编制目的、编制标准、主体单位等的不同，规划之间缺少协调，造成规划实施困难。林地保护利用规划属于行业专题规划，在实施过程中，也存在着一些不协调情况，甚至是冲突，如林地与基本农田重叠、公益林与主体功能不符等。

2 婺城区森林资源“一张图”建设现状

2.1 森林资源“一张图”建设情况

林地“一张图”是林地保护利用规划的空间体现，婺城区2010年建成林地“一张图”，2014年起开展林地年度变更，为政府部门进行各种考核及林业管理、规划决策服务。为解决林业各部门之间数出多门现象，以及同其他部门的空间冲突，特别是同土地利用总体规划的冲突，婺城区对林地“一张图”外沿进行了延伸，建立森林资源“一张图”，于2015年-2016年间开展了新一轮本底调查，不但实现了重点生态公益林界定成果等林业各部门之间的数据统一，同时实现了同土地利用总体规划等其他行业间的数据协调。

2.2 森林资源“一张图”建设中存在的问题

森林资源“一张图”是林业管理的数据基础。由于在建设过程中，在同其他行业规划协调时优先满足本部门标准，存在一定的局限性，实践中也出现了一些问题。

（1）与国土规划冲突。婺城区现有国土面积 139137 hm2，林地面积 85131.1 hm2，其中国土与林业共同认定为林地面积82835.1 hm2，占林地面积97.3%。在2016年森林资源“一张图”建设时解决了重点公益林与国土地类的冲突问题，但通过与2015年土地利用现状数据分析，商品林地中与国土地类尚有差异图斑4792个，地类冲突面积达2296.0hm2，其中基本农田冲突面积554.3hm2。主要地类为园地的重叠面积 1544.3hm2，耕地的重叠面积558.9hm2，两个类型占冲突总面积的 91.6%，详见表1。

表1 婺城区林业与国土地类冲突一览表 单位：个，公顷

（2）生态红线冲突。主要表现在林地保护方面，“一区两园”规划未全部列入“一张图”管理，造成一些自然保护地、重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区未能列入生态红线保护范围。如婺城区东方红省级森林公园，拟建设的金华南山自然保护区、婺城区银岭省级森林公园、婺城区莘畈溪-厚大溪省级湿地公园都未全部纳入生态红线管控范围。

（3）资源管理冲突。依据婺城区2015年林权勘界成果，与国土地类冲突中，有林权证的2001.0hm2，占冲突总面积的87.15%。这部分林地依不同的行业法规，林业部门、国土管理部门均可管理，由此产生部门职权边界交叉。如现行的农用设施用地，一般在国土的园地地类上，农业主体只要按规定条件向国土、农业部门备案，但对林业部门而言就需要依法办理占用林地审批，造成部门监管、执法事权的冲突。

（4）土地用途冲突。随着城镇化、工业化的快速发展，城乡统筹和区域一体化发展的稳步推进，区域性基础设施用地、新农村建设等都占用了一定规模的耕地。为耕地的占补平衡，国土部门向以林地为主体的低丘缓坡地带进行耕地垦造，使林地保护利用面临较大压力。

（5）生态功能区与林农利益冲突。婺城区森林资源主要集中在南部山区的沙畈、琅琊、塔石、岭上、莘畈、箬阳、安地等7个乡镇，林地面积 61856.6 hm2，占全区林地面积的72.6%。这一区域又是金华市区5个“大水缸”的水源涵养保护生态功能区。随着公益林保护力度的加强、天然林商业性禁伐，功能区林业生产空间进一步压缩，林木采伐等经营活动受到制约，引发了林农利益的冲突。

3 婺城区森林资源“一张图”与其他规划冲突的原因分析

森林资源“一张图”与其他规划冲突，主要原因有规划指标、审批权限、分类标准、规划期限等。

3.1 规划指标不同

每个行业都有其规划指标，土地规划的主要指标是建设用地总量不能突破、耕地保有量不能减少、基本农田不得随意变动；林业规划的主要指标是林地保有量不减少、森林覆盖率不降低、森林活立木蓄积量有所增加、生态公益林不得随意变动。所有的规划按照相应指标展开。

随着经济社会的快速发展，一些地类被建设占用，当耕地或林地被建设占用时，按照相应法律法规，必须补足相应的占用面积。对于一般县级辖区，其土地面积总量是不变的，只能在各个地类之间变动。经过30多年的改革开放，随着法律法规的不断完善，执行力度逐渐加大，地类之间的变动限制也越来越难，行业之间的相互牵制也越来越大。

对于规划指标考核，目前仍然是各行业各自为政，如建设项目占用耕地时，补充耕地的主要来源是林地；林地被垦造为耕地后，因有林权证，林业部门仍然确认为是林地，而造成新的冲突。

3.2 规划的审批权限不同

各种规划审批权限不同，也是造成规划冲突的原因之一。规划的审批权限不同，造成了一些地类或空间位置的重叠。如村镇规划，只需乡镇人大的批准即可，有时就没考虑土地规划与林地规划，最后出现违法占用，或者调整土地规划或林地规划去适合村镇规划。

有些规划有其行业特殊性，没有过多考虑其他规划，如交通规划。交通规划的编制、落实到实施，不可避免地会与土地规划等有冲突，即使在土地规划中考虑了交通规划，也只是规划大概线路，在具体实施时交通路线或设施空间位置仍会变化较大，需要调整规划。

3.3 规划的标准不同

各行业按照自己的标准区划地类，空间数据作为编制行业规划的数据基础。各行业的分类标准不同，对地表及其附着物的位置和自然属性等认识也不尽相同。最典型的是土地调查地类和林业调查地类，执行不同的地类分类标准，土地调查中有园地地类，而林业资源调查中没有该地类。土地调查时一些图班区划为园地或耕地，但林业部门则依据颁发过林权证而区划为林地。因此，在“多规合一”时如何确认地类也是值得探讨的问题。

3.4 规划期限不同

不同行业的规划期限不同，目前国民经济和社会发展规划、生态环保规划通常为五年规划，城乡规划和土地利用规划一般十年以上，林地保护利用规划一般为十年，其他林业规划一般为五年。当“多规合一”时，需要协调因规划期限不同而发生的冲突。规划期限不同，代表着基本情况调查的时间差异，且当时的社会经济状况、调查手段、规划目标不同。社会经济状况改变，规划目标也必须随之改变。如以前的林业规划，注重的是林业产出，兼顾资源保护、永续利用，现今的林业规划，则注重的是林业生态环境保护，如生态公益林保护，天然林禁伐，以及“一区两园”建设，关注的是“青山绿水”。

4 婺城区森林资源“一张图”建设的策略

“多规合一”的有序推进，对森林资源“一张图”提出新的内涵和要求，林业主管部门应针对新时期林业生态文明建设要求和现有林业调查规划实际，提前介入“多规合一”前期准备工作，构建衔接婺城区域“一本规划、一张蓝图”的森林资源“一张图”基础空间数据。

4.1 全面梳理林业规划，查找规划冲突问题

首先，在林业系统内全面梳理各类林业规划，查找林业内部规划与森林资源“一张图”差异图斑和规划目标不一致问题，统一标准，消除差异图斑。其次，主动对接婺城区国民经济发展规划、城乡规划、土地利用规划、环境保护规划等规划，找出冲突图斑，分析评价冲突原因。

4.2 坚持问题导向，开展林地资源保护利用需求大调研

深入乡镇、农村，开展城乡建设、农村居民点、农村经营性建设、特色产业建设、公共服务基础设施建设和基础设施拟使用林地情况等调研，提出问题清单和解决方案，全面掌握乡村、部门对林地保护利用的需求状况。

4.3 以“三区三线”为主线，合理调整林业规划指标

根据婺城区生态、生产、生活三个空间构架，以及基本农田保护红线、生态保护红线、城乡发展控制红线，科学界定婺城区各类林业自然保护地、重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区保护生态空间和林业生产空间，合理调整林业约束性指标，统一制定林业规划近期和远期目标。

4.4 建立协调衔接机制，妥善处理部门规划冲突

林业部门应主动将林地利用需求、规划冲突图斑和解决方案，以及林业规划目标与有关部门对接，将生态文明建设放在突出位置，优先服从上位规划，协商解决规划冲突。

4.5 探索集体林地地役权改革试点，解决林农利益冲突矛盾

婺城区尚有3549.6hm2林业生态保护区未列入生态补偿范围，通过集体林地地役权改革，建立科学合理的地役权补偿机制和社区共管机制，使未列入生态补偿范围的林农得到林地地役权补偿，实现保护区范围内自然资源的统一高效管理，加快乡村振兴步伐，促进保护区自然生态系统的原真性、完整性保护。

总之，“多规合一”涉及众多部门，必须在婺城区政府规划决策机构统一组织协调下，林业部门积极参与“多规合一”改革工作。在统一国土空间规划用地标准和技术标准基础上，根据婺城区国土空间规划及林业上位规划要求，加快完善森林资源“一张图”建设，提出近期和远期林业规划目标建议，实现婺城区“多规合一”的有效衔接。.