自然资源类型统一分类指标研究

王 伟

(北京新兴华安智慧科技有限公司，北京 100070)

在我国现行管理体制下，我国对土地、水流、森林、山岭、草原、海洋、矿产资源等自然资源实行部门化专项管理，这为我国自然资源保护、自然资源的开发利用、提高生态保护地的社会效益提供了专业化的保障，大幅度缩小了我国与发达国家对自然资源生态保护和开发利用的差距。但与此同时，由于我国对自然资源生态长期处于有限性保护、过度无序性开发等情况的存在，以及自然资源本身的类型多样性、生态复杂性，导致我国对自然资源生态的管理很长一段时间内处于低水平阶段。虽然各项自然资源保护利用的基本制度已经建立，基本上搭建起了自然资源产权体制化的工作框架，但远远不能满足实践中的操作需要，特别是国家尚未出台统一的自然资源类型的分类指标体系，造成试点工作中从国土、林业、水利、农牧、环保等部门收集的数据因分类标准存在差异而无法建立统一标准数据集，为试点工作的开展带来了不少困难。为此笔者在深入实践青海、江苏、贵州、陕西等省(区)的国家试点工作后，结合国家试点工作任务的要求，探索了如何建立统一的自然资源类型的分类指标。

1 国内外对自然资源概念认知的发展历程

自人类建立文明社会以来，人类对自然资源的认识和利用就随着社会的不断发展而不断加深。但对自然资源认知和概念的建立，直到20世纪70年代，才逐步形成，目前仍处在不断发展和完善过程当中。自然资源是一个富源性、集合性的名词,所涉及的内涵与范畴广阔。自然资源作为人类文明产生与发展最基础的物质基础，各类学科已将自然资源作为重要的研究对象。由于各学科研究的侧重点和方向不同,导致对自然资源的科学定义及其内涵也不近相同。

早期对自然资源的研究来自于地理学研究。地理学家金梅曼在《世界资源与产业》一书中指出，无论是整个环境还是其某些部分，只要它们能(或被认为能)满足人类的需要，就是自然资源。他的“自然资源”是一个主观的、相对的、从功能上看的概念。20世纪80年代中期，我国一些学者给自然资源下的定义是：“自然资源是指存在于自然界中能被人类利用或在一定技术、经济和社会条件下能被利用来作为生产、生活的物质、能量的来源，或是在现有生产力发展水平和研究条件下，为了满足人类的生产和生活需要而被利用的自然物质和能量”[1]。我国著名地理学家牛文元给自然资源下了如下定义：人在自然介质中可以认识的、可以萃取的、可以利用的一切要素及其组合体，包含这些要素相互作用的中间产物或最终产物；只要它们在生命建造、生命维系、生命延续中不可缺少，只要它们在社会系统中能带来合理的福祉、愉悦和文明,即称之为自然资源。《地理学词典》给出的解释是：“泛指在多种自然要素综合作用下形成的资源”[2]。《人口、资源与环境经济学》中对自然资源的定义为：“自然资源是不依赖人力而天然存在于自然界的有用的物质要素”[3]。《自然资源学原理》中对自然资源的定义为：“自然资源是人类能够从自然界获取以满足其需要与欲望的任何天然生成物及作用于其上的人类活动结果,或可认为自然资源是人类社会生活中来自自然界的初始投入”[4]。这一概念拓宽和加深了人们对自然资源理解的广度和深度。2016年，我国在《自然资源统一确权登记办法(试行)》中提出要“对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权统一进行确权登记”，这是我国首次从自然资源产权制度建立的层面，对自然资源的范畴进行了定义。

2 自然资源评价标准统一认定的必要性

2.1 “山水林田湖草”生命共同体科学评价与系统管理的需要

党的十八大以来，特别是中央全面深化改革领导小组第三十七次会议上强调“坚持山水林田湖草是一个生命共同体”。“山水林田湖草生命共同体”需要从统一的认知范畴、评价范畴等方面进行一体化多维度评价。只有建立自然资源类型统一的分类指标标准，界定清楚各类自然资源的定义范畴，“山水林田湖草生命共同体”才能在同一维度上得到科学、有效的精细化管理。

2.2 完善我国自然资源产权制度的需要

自然资源产权的明晰与法定确认，是一国经济增长与发展的决定性因素[5]。按照国务院整合不动产登记职责和“四统一”的要求，要加快推进土地、矿产、森林、山岭、草原、荒地、滩涂(湿地)、水流等的统一登记工作，只有建立统一的类型分类指标体系，才能明确各类自然资源资产产权的主体、内容、范围和权益，明确自然资源资产所有权、使用权和管理权的边界，为自然资源产权的保护以及自然资源资产的开发利用奠定基础。

2.3 保障国家自然资源安全的需要

自然资源安全的保障是一项系统性的复杂工程，贯穿于自然资源的生态保护、生态补偿、开发利用的全过程。保障自然资源的安全，需要打破原有标准不一、管理分散的局面，尤其是建立统一的分类指标管理体系。建立好统一的类型分类指标体系，才能对自然资源进行科学的生态空间规划、产权界定、质量评估、生态保护、资源开发利用等工作，才能明确自然资源所有者、使用者、监管者等各类责任主体，明确其在自然资源产权行使、开发利用和保护等方面享有的权利及依法应当承担的责任和义务，最终做好我国的自然资源安全保障工作。

3 自然资源类型分类标准

自然资源类型分类标准需要按照资源对于生态系统的重要程度及经济价值确定认定。自然资源类型可按照三级进行分类：一级类为自然资源类别；二级类为土地利用现状分类；三级类为行业分类。笔者重点针对水流、草原、森林、荒地、滩涂、已探明储量的矿产资源等自然资源的分类以及湿地的归类方法进行阐述。

3.1 水流资源的分类标准

水流资源是指地球上目前和近期人类可直接或间接利用的水，包括经人类控制并直接可供灌溉、发电、积水、航运、养殖等用途的地表水和地下水，以及江河、湖泊、海、井、泉等水体，具体分类标准见表1。

3.2 森林资源的分类标准

根据森林及林业等相关文件规定，森林的土地类型是根据土地的覆盖和利用状况综合划定的类型。此次自然资源统一确权登记试点工作，参考《国家森林资源连续清查技术规定》[6]及森林、林业行业标准，结合依据《土地利用现状分类》[7]，可制定如表2所示的森林资源分类标准。

3.3 草原资源的分类标准

以《土地利用现状分类》为基础，参考草原行业分类方法，去除不动产登记的人工草原，根据《土地利用现状分类》中“各省可根据本省情况在全国统一的二级地类的基础上根据从属关系续分三级类”的规定，在《土地利用现状分类》中再增设一个三级地类“灌丛草地”，归入二级地类天然草地中。天然草原分类情况见表3。

3.4 荒地资源的分类标准

目前，我国自然资源管理部门对于荒地没有专业的定义和分类，也没有相应的调查规程，考虑到其本身的特征和自然资源价值，将根据地面表层性质的不同，本次荒地的类型分类可分为荒草地、盐碱地、沙地、裸地等4类，荒地分类情况见表4。

表1 水流分类表

表2 森林分类表

表3 草原分类表

3.5 滩涂资源分类

滩涂是海滩、河滩和湖滩的总称，指沿海大潮高潮位与低潮位之间的潮浸地带，河流湖泊常水位至洪水位间的滩地，时令湖、河洪水位以下的滩地，水库、坑塘的正常蓄水位与最大洪水位间的滩地面积。此次自然资源调查，主要参考土地利用现状分类标准中对滩涂的分类方案(表5)。

3.6 已探明储量的矿产分类标准

此次自然资源统一确权登记试点工作是对已探明储量矿产的分类标准，可结合矿产的储量登记库及矿产资源利用现状调查数据库，参照《矿产资源分类细目》，确定主要的已探明储量的矿产资源分类标准(表6)。

3.7 湿地资源的归类

依照《土地利用现状分类》，参考国家湿地行业分类标准，考虑湿地与水流和滩涂分类的关系，在定义上，湿地与水流、滩涂定义存在极大的重叠，笔者将湿地归入“湿地类”的土地利用现状分类中，见表7。

表4 荒地分类表

表5 滩涂分类表

表6 已探明储量的矿产分类表

表7 湿地归类表

4 结 语

综上所述，自然资源类型统一分类指标体系是一项内容复杂、系统性强、亟待建立国家标准的战略性问题。自然资源的概念已经逐步清晰，但我国尚缺乏一套完整的、统一的自然资源类型分类指标体系。这一基础工作的建立，是其他自然资源工作开展的科学基础和有力基石，它不仅影响到我国的自然资源生态保护、开发利用、资产监管，更会影响到我国生态文明建设推进的进程，乃至影响到我国自然资源的战略安全。在国家层面建立一套统一的自然资源类型分类指标体系，将实现“山水林田湖草生命共同体”及其他自然资源在生态保护、开发利用和资产监管等方面工作的体系化、法制化开展。我国只有推进自然资源类型分类指标体系建设的基础工作，才能有效推动我国生态文明建设，实现各行各业的绿色发展，建设美丽中国。

[1] 李文华,沈长江.自然资源科学的基本特点及其发展的回顾与展望[M]∥自然资源研究的理论与方法.北京:科学出版社,1985.

[2] 地理学词典编委会.地理学词典[M].上海:上海辞书出版社,1983:317-318.

[3] 钟水映,简新华.人口、资源与环境经济学[M].北京:科学出版社,2005:171.

[4] 蔡运龙.自然资源学原理[M].北京:科学出版社,2000:185-187.

[5] 阿瑟·刘易斯.经济增长理论 [M].周师铭等译.北京:商务印书馆,1994:7-8.

[6] 国家林业局.国家森林资源连续清查技术规定[S].北京:中国标准出版社,2014.

[7] 中国标准化委员会.土地利用现状分类[S].北京:中国标准出版社,2017.