供给侧改革背景下我国稀土行业现状、问题与对策

王世虎

(1.中国国土资源经济研究院，北京 101149；2.国土资源部资源环境承载力评价重点实验室，北京101149)

鉴于稀土元素在某些关键领域仍具有不可替代性，欧盟、美国、日本等发达国家和地区早已将稀土资源列为发展高新技术不可或缺的战略性原材料[1]。全球稀土资源开启新一轮潜力评估，一批新项目将会陆续投产，稀土资源开发形势正在改变。稀土战略价值并不在于拥有多少资源，而在于是否掌握引领和提升新材料性能的关键技术。为改变长期处于原材料供给端的局面，中国已从多个方面加强了稀土行业管理并取得了显著成效，但仍存在供需失衡等结构性问题[2-4]。本文拟通过分析我国稀土行业发展现状，梳理存在问题，从供给侧改革角度提出促进稀土行业可持续发展的对策建议。

1 稀土行业概况

1.1 资源保障

我国稀土资源总量丰富且分布广泛。据美国地质调查局《矿产品概要》(Mineral Commodity Summaries 2017)统计显示，截至2016年底，全球稀土资源探明储量约1.2亿t(稀土氧化物，REO)，资源量超过20亿t，广泛分布在中国、巴西、越南、俄罗斯、印度、美国、澳大利亚、格陵兰岛、加拿大、土耳其、南非、布隆迪、马拉维、坦桑尼亚等国家和地区[5]。按目前全球稀土消费能力(约15万t)和探明资源储量计算，足够满足人类上百年需求。中国稀土储量仅占世界总储量的36%，且随着全球稀土找矿勘探活动的深入，这种资源优势会逐渐缩小。中国稀土资源主要分布在内蒙古、江西、四川、广东、广西、湖南、福建、山东等省(区)。2011年我国启动实施找矿突破战略行动以来，加大了对稀土等战略性资源找矿力度。近五年稀土找矿勘查投入始终保持在1亿元以上，其中国家出资比例超过70%。此轮找矿成果显著，新发现并落实了一批大型以上规模稀土矿产地，例如广西平南、福建龙岩、云南建水、贵州织金、浙江庆元、广东平远和乐昌等地发现大型稀土矿[6-7]，显示我国稀土资源量仍具有巨大潜力。

1.2 供需形势

长期以来，我国稀土供给与需求形势极不匹配，稀土供给的“中国时代”就是很好的写照。在供给端，我国始终主导着全球稀土供给市场。2001年稀土矿产量8.0万t(REO，下同)，2006年稀土矿产量一度达到13.25万t，中国稀土产量占全球产量的95%以上,而当时我国稀土实际需求量仅约6万t，相当一部分稀土产品用于出口。2010年以来稀土开发政策进一步收紧，我国合法开采的稀土矿产量基本维持在9万t以内(表1)；同时，由于长期存在非法违法采矿行为，我国每年实际稀土开采量远大于国家开采总量控制指标。

表1 我国稀土行业与供需市场情况

注：e表示估计消费量。

资料来源：《中国国土资源年鉴2016》；《中国国土资源统计年鉴2016》；《中国固定资产投资统计年鉴2016》；《中国有色金属工业年鉴2016》。

在消费端，随着工业化进程加快和经济发展方式转变，尤其是信息、环保、节能、新能源等产业发展，带动我国稀土消费快速增长。2001～2016年，我国稀土消费量从2.2万t(REO，下同)增加至8.5万t左右，年均增长速度约10.0%；其中，新材料领域稀土消费所占比重超过60%。同时，我国稀土消费占世界稀土消费比例从25%提高至60%左右，成为全球最大稀土消费国。随着新兴产业和清洁能源技术的快速发展，我国稀土需求仍有较大增长空间。

在出口端，2006年开始我国加强了稀土原材料出口限制，稀土出口形势一度得到良好控制。2006～2012年，稀土出口量从5.3万t(REO，下同)降至1.47万t。2014年世界贸易组织(WTO)裁定中国稀土出口限制政策违反WTO框架规定。2015年初我国取消了稀土出口配额和出口关税，稀土产品出口随之出现大幅反弹，且仍以初级产品为主。

储备和库存方面，2011年国务院印发《关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见》(国发〔2011〕12号)明确提出建立稀土战略储备体系。2012年国家物资储备部门尝试开展稀土产品储备，2016年以来又陆续开展了几轮稀土国家储备招标。商业储备方面，2016年，国家有关部门从商业储备的原则、配套措施、实施主体、运行模式、具体方案等方面规范了企业商业储备行为。稀土国家储备和企业商业储备多是内部小范围内开展，许多信息并没有完全公开。稀土库存除了生产商还涉及众多贸易企业和下游消费企业，相关信息更是难以统计[8]。

总体来说，我国是稀土原材料生产、消费、出口大国，但还不是稀土材料制造强国。

1.3 市场行情

2003年以来，稀土市场开启了新一轮价格上涨周期。以氧化钕和金属镝为例，2003～2013年，氧化钕价格(年平均价格)从4.5万元/t上涨至34.2万元/t，上涨了658%,金属镝价格(年平均价格)从30万元/t上涨至308.0万元/t，上涨了930%,稀土行业利润率总体保持在6%～15%，有些企业利润率最高曾超过50%。期间，2011年上半年稀土价格暴涨主要与产业政策收紧和市场投机炒作等因素有关[9],而2011年下半年和2012年稀土价格大幅回落完全属于理性回调。2013年以后，受市场需求疲软、供应持续过剩等影响，稀土价格表现相对低迷，行业利润率普遍跌至6%以下，甚至有些企业出现亏损。2016年下半年开始，随着稀土行业兼并重组、市场秩序整顿、储备调控等供给侧结构改革持续发力，市场形势出现好转，稀土价格开始企稳回升。随着我国制造业加快转型升级，传统产业和战略性新兴产业并行推进，稀土行业有望开启新一轮发展周期。

1.4 行业治理

2005年国务院印发了《关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》(国发〔2005〕28号)和《国务院办公厅转发国土资源部等部门对矿产资源开发进行整合意见的通知》(国办发〔2006〕108号)，提出对稀土等保护性开采的特定矿种进行专项整治和资源整合。由于缺乏国家层面统筹协调，稀土行业仍处于央地企业争夺资源、产能无序扩张、超量开采、开发无序的状态，总体调控效果并不显著。直到国务院印发《国务院关于促进企业兼并重组的意见》(国发〔2010〕27号)和《国务院关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见》(国发〔2011〕12号)提出健全稀土行业监管体系、开展专项整治、加快行业整合、加大稀土应用研发、创新管理体制机制等要求，稀土行业发展与治理被上升到国家战略高度，稀土资源整合与兼并重组才有了实质性进展。一是产业规模和价值逐渐显现。稀土产业(采选业、冶炼业和压延加工业)总产值已由2006年的百亿元增至2016年的接近千亿元。如果加上终端稀土金属制造业，稀土产业产值已超过千亿元，引领和带动制造业产品质量和价值提升作用显著。稀土金属冶炼业与稀土矿采选业产值比值在10∶1～15∶1，且越往下游，稀土产业增值越明显(图1)。二是行业整合成效显著。到2016年底，以中国五矿集团公司、中国铝业公司、中国北方稀土(集团)高科技股份有限公司、厦门钨业股份有限公司、中国南方稀土集团有限公司、广东省稀土产业集团有限公司六大稀土集团主导市场的格局基本形成。稀土矿山总数从2006年的124个降至2015年的77个，其中大中型矿山比例达到27%(图2)。六大稀土集团控制了全国稀土资源储量的98%以上。围绕探明矿产地，已建成内蒙古包头、江西赣州、四川凉山、福建龙岩、广东清远和梅州等稀土资源开采和冶炼分离基地，产能分别占全国90%、70%以上；围绕消费市场建成宁波、厦门、成都、包头等稀土应用产业基地，稀土磁性、催化、发光材料产业规模分别占全国70%、50%、45%以上[2]。

2 稀土行业发展面临的问题

稀土行业调控手段足够多且已涵盖全产业链，行业治理和整合取得显著成绩。但是，行业发展过程中仍存在诸如产能长期过剩、供需长期失衡、原材料大量出口等一系列问题[2-4，10-11]。

图1 规模以上稀土行业固定资产投资与工业产值情况图(资料来源：《中国固定资产投资统计年鉴2016》；《中国工业经济统计年鉴2016》)

图2 我国稀土矿山数量与规模结构图(资料来源：《中国国土资源统计年鉴2016》)

2.1 行政管控不佳，行业立法缺失

行业调控效果不佳的根本原因在于发展与保护的关系没有处理好，产业政策导向重项目重开发，发现稀土资源的地方都想发展稀土产业。直接原因在于上游采矿权过多、冶炼项目投资持续扩张、非法违法开采。采矿权过多主要与前期稀土采矿权审批权限经历了下放上收、矿山开发准入门槛低、矿业权管理不严等有关。稀土非法开采、违法违规生产、产品非法买卖等现象打而不绝，根本原因在于非法来源稀土有市场,同时也存在有法不依或执法不严、整治行动没有形成长效机制、违法成本太低等问题。稀土国家规划矿区矿业权管理与一般规划矿区管理区别不大，仅在资源配置的时候优先向前者倾斜。现行《矿产资源法》(1996年修正)管制难以涵盖稀土全产业链，关于非法和破坏性开采的法律责任仍以旧刑法中故意毁坏公私财物追究刑事责任，与新修订《刑法》中规定的破坏环境资源保护罪不相符，与新修订的生态环境保护法衔接也不够。另外，现行稀土矿产地储备和稀土产品储备也缺乏明确的法律支撑。

2.2 行业产能过剩，供需长期失衡

稀土产业从众化明显，缺乏统筹规划与精细分工。六大稀土集团介入稀土行业的时间起点不尽一致，相应的产业基础和配套的产业链条参差不齐，后介入者仍然偏重扩大中上游产能和抢占市场份额。据工业和信息化部统计，截至2015年底，我国稀土冶炼分离产能约30万t，与每年开采量和消费量不足10万t相比，产能属于严重过剩。产能过剩主要与投资持续扩张有关，2003～2015年稀土采选业和冶炼业固定资产投资年均增速超过25%，且新建与扩建项目投资在稀土采选业和冶炼业项目投资中所占比例分别为65%和70%(图1)。国内稀土需求与总产能、总供给、出口相比完全失衡,同时，稀土消费、库存、储备等信息统计不透明，稀土供需平衡表不准确，难以为决策部门提供基础支撑。目前，我国稀土供给有一半以上来自共伴生稀土资源的回收利用，随着矿产资源调查评价的深入和对已有矿床再评估，新发现一些磷矿、铁矿、铝土矿、铀矿等矿产中也存在大量经济可采的共伴生稀土资源，这些稀土资源如何开发面临管理难题。

2.3 资源储备的意义仍有待探讨

《国务院关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见》(国发〔2011〕12号)和《全国矿产资源规划(2016～2020年)》都提出了建立国家储备与企业(商业)储备、实物储备和资源(地)储备相结合的战略储备体系，同时中央财政对实施资源、产品储备的地区和企业给予补贴。在国内稀土资源丰富、产能和产量供给充足的背景下，稀土不存在供给中断风险，稀土产品储备只能用来调节市场，商业储备的投机意味更浓。稀土矿产地储备与供给市场没有直接关系，矿产地储备的意义何在，只能增加行政管理和资源管护成本，进一步增强地方资源保护意识。

2.4 长期忽视资源开发环境代价

目前，我国每年开采稀土矿石量为800万～1 000万t，由此产生几乎同等数量的尾矿，不仅占用大量土地，还会导致生态植被破坏、诱发次生地质灾害。稀土上游采选业对环境的污染和生态的破坏是严重的，尤其是开发过程中使用化学药剂并产生大量酸性废水、尾矿中伴生的重金属、放射性元素等严重污染土壤和地下水及周围环境。开发过程中，长期忽视对生态环境代价核算，环境修复治理成本没有在产品价格中得到合理体现。

2.5 应用创新能力不强，中低端产品竞争加剧

稀土产业链整体仍处于中低端，产品附加值较低，高性能功能材料和应用器件规模较小。部分关键核心技术及装备仍然依赖进口，关键功能材料保障能力不足。

3 现阶段应对供给侧改革的建议措施

3.1 加快推动稀有金属管理立法

《全国矿产资源规划(2016～2020年)》明确将稀土纳入国家战略性矿产目录，《稀有金属管理条例》纳入2016年国务院二类立法计划。专项立法的战略定位和政策导向要清晰准确，除了强调合理利用稀土资源和保护生态环境外，还要强调优先保障国内制造业需求。立法工作应该从勘查开采、闭坑(包括尾矿管理)、冶炼分离、产品流通、进出口贸易、储备、循环利用、环境治理等角度加强稀土全产业链管理。同时，立法要与新修(制)订或正在修订的《矿产资源法》《环境保护法》及其配套法律法规和“两高”关于非法采矿与破坏性采矿、环境污染刑事案件等司法解释等进行充分衔接，保持法律的协调与一致性，实现有法可依。制定国家规划矿区管理办法，明确规划区内资源保护的法律地位和法律责任、中央与地方的监管与保护职责，不能沦为地方要矿业权和开采指标的手段。加强共伴生稀土资源综合利用管理，制定共伴生稀土资源开发利用技术规范和管理办法。

3.2 管控源头资源配置

一是严格行业准入管理，从最低开采规模、开发利用效率、绿色技术工艺等技术要求，配合经济和环保手段规范稀土开发利用；优先安排共伴生稀土资源开发和综合利用，明确综合开发布局、时序、规模和结构。二是建立区域或企业集团内部稀土采矿权轮换制度(即采完一矿批准一矿)，将近年来新发现的大中型稀土矿产地和稀土资源集聚区，划为稀土国家规划矿区；新设采矿权必须考虑全国稀土市场供需形势、现有采矿许可证范围内可采储量是否达到可轮换的条件。三是健全完善总量控制指标分配与核减机制，总量控制指标不仅要考虑供需平衡、上年度指标执行、产业政策执行情况，还要与稀土储备、稀土库存、稀土出口等要素挂钩；非法违规开采、生产、加工和出口的产品应该进行罚没并纳入国家储备，同时核减相应企业总量指标。四是建立和完善稀土(行业、企业)供需平衡表(储量、开采、生产、销售、库存、储备、出口等要素)，加强动态监测分析与比对评估，完善稀土产品追溯体系，建立预警与动态调控机制。

3.3 着力化解过剩产能

一是严控稀土产能。国家优先将资源配置给六大集团(具有央企和国企背景属性)，同时企业应担负起保障市场供给、去产能、调结构、维护市场稳定的责任。全面实施稀土企业产能公告和生产承诺制度。发挥行业规划、行业规范、产业政策、环保政策的引领作用，停止核准新建稀土冶炼分离项目，禁止现有稀土冶炼分离项目扩大生产规模；重新评估在建和已核准扩建冶炼分离项目产能，与下达总量指标显著不匹配的项目，应该进行核减；配合资源整合和企业兼并重组，继续清理淘汰开采和冶炼环节存在的低端、低效和闲置产能，取缔收购加工非法来源稀土矿产品的企业；通过产能“禁、限、减”，压缩非法违法来源稀土的需求空间。同时，以应用需求为目标，做好政策引导和稀土价格平衡，推动稀土在传统产业和新材料产业的应用，消化当前稀土库存。

二是建立打击非法违法违规长效机制。除了开展常规稀土行业专项整治外，综合利用法律、经济、环保等手段，降低破坏资源开采、污染环境入罪门槛，提高非法违法成本。创新监管方式，明确监管责任，具有责任主体的稀土矿山和规划矿区，责任主体负责投入设备、资金、人力，加强稀土资源开发保护；无责任主体的稀土资源地(新发现矿点、未出让矿山等)，落实属地监管责任，探索建立政府、企业、社会多方参与的监测监管体系，拓展非法违法信息来源渠道，压缩非法违法生存空间。同时，在稀土资源开采区、稀土国家规划矿区，加强相关法律法规和典型案例警示教育宣传工作。

3.4 推动稀土资源绿色开发

一是制定符合地区实际的稀土绿色矿山技术标准体系，推进并实现所有稀土矿山绿色开发和清洁环保生产。绿色矿山建设履约承诺作为矿业权审批要件之一，将其与企业获得开发总量控制指标、矿业权申请、用地、财政、信贷等要素挂钩，促使稀土产业转型升级和绿色可持续发展。二是提高稀土行业环境准入标准。与新修订的《环境保护法》及其配套法律法规和政策进行衔接，根据轻重稀土资源特点、开采方式、药剂使用、冶炼工艺等情况，重新修订稀土工业污染物排放标准。三是运用环保手段倒逼企业履行矿山环境治理责任。健全完善稀土矿山环境恢复治理基金、生态补偿、环境污染强制责任保险等制度建设；生态脆弱地区和敏感地区，按高标准征收环境保护税；建立稀土环境信息披露制度，稀土生产经营者应当在开发前查明区域水土环境本底值，公开原地浸出化学试剂使用、有毒有害水污染物等相关信息，对稀土工业“三废”、尾矿渗液、地下水水质、地质灾害隐患等环境进行监测，采取有效措施防范环境风险。

3.5 完善稀土国家储备机制

健全完善稀土产品国家储备机制，根据市场供需形势、企业生产和库存、新兴产业推广应用等情况，推动国家储备从全元素储备向关键元素储备转变。探索建立国家储备企业代储机制，推动国家储备招标信息和企业稀土库存公开，控制稀土库存和国家储备在合理水平。不同于原油和铀矿等短缺的战略性资源，稀土储备的作用主要在于保护资源和调节市场。在现行法律政策和管理体系下，矿业权审批和稀土产品国家储备的作用完全可以代替资源地储备和企业储备的功能，应该暂缓推进矿产地储备和企业商业储备，同时加强企业稀土库存规范管理。同时，对资源地储备、企业商业储备的实际意义、调控效果、行政管理与资源保护成本等加强研究和预评估。

3.6 加快技术创新提升行业竞争力

国家制定优惠政策支持创新要素向优质企业集聚，引导企业加大研发投入，加大绿色环保的共伴生回收利用、选冶与提取分离工艺、废液与尾矿无害化处理关键技术研究，重点突破高性能永磁、高效发光、高端催化、高容量储氢等稀土功能材料的技术制备和器件产业化；配套重点工程和示范基地建设，建成若干技术创新中心和形成一批专利组合，提升稀土国际竞争力和提高中高端产品市场份额。

[1] ERICSSON Magnus.稀土资源既非稀有，也不那么重要[J].国土资源情报，2016(11)：8-20.

[2] 工业和信息化部.工业和信息化部关于印发稀土行业发展规划(2016—2020年)的通知[EB/OL].(2016-10-18)[2017-07-16].http:∥www.miit.gov.cn/n1146295/n1652858/n1652930/n3757017/c5287765/content.html.

[3] 苏文清.中国稀土产业经济分析与政策研究[M].北京：中国财政经济出版社,2009.

[4] 国务院新闻办公室．中国的稀土状况与政策[M].北京：人民出版社,2012．

[5] U.S.Geological Survey.Mineral Commodity Summaries[R].2017.

[6] 王登红,王瑞江,孙艳,等.我国三稀(稀有稀土稀散)矿产资源调查研究成果综述[J].地球学报,2016,37(5):569-580.

[7] 国土资源部.2016年全国地质勘查成果通报 [EB/OL].(2017-05-16)[2017-08-10].http:∥www.mlr.gov.cn/zwgk/zytz/201705/t20170516_1507850.htm.

[8] 王仲山.中国稀土供给侧改革的思考[J].稀土信息,2016(12):24-25.

[9] 陈占恒,叶少硕,徐鹏，等.2010年以来稀土市场分析与展望[J].新材料产业,2016(8):39-45.

[10] 徐忠麟,苏艳超.我国稀土资源开发中的环境保护法律问题探讨[J].中国矿业,2012,21(12):53-56.

[11] 赖丹,吴一丁.稀土行业税收现状及对策研究——来自南方稀土行业的调研[J].会计之友,2012(7):107-109.