档案违法投诉举报处理的一般方法研究——以谢某诉杭州市档案局行政管理一案为例

胡文苑/浙江省档案局 毛贤广 赵福荣/杭州市档案局

编者按：近日，杭州市民谢某诉杭州市档案局其他行政管理行为一案二审审理终结，杭州市中级人民法院作出终审裁定，驳回谢某上诉，维持杭州市下城区人民法院作出的“驳回谢某起诉”一审裁定。行政诉讼的发生，表明经过档案部门多年的普法宣传，公民逐渐形成了以法律途径处理档案事务的意识，不管诉求是否合法合理，均体现了档案法律法规在社会层面的影响力和重要性，标志着司法裁判介入档案管理事务将成为档案事业发展新常态。因此，档案部门要认真贯彻落实《中华人民共和国行政诉讼法》，增强依法应诉观念，积极落实行政机关负责人出庭应诉，加强与法院的联系协调，及时研究解决行政应诉工作中出现的问题，做好矛盾纠纷化解工作，优化行政诉讼环境，促进行政与司法良性互动。特别要掌握档案违法投诉举报处理的一般方法，切实提升工作成效。本文通过对该案进行分析，探讨档案行政机关处理档案涂改、伪造、抽换案由时的实体判断标准、投诉举报适用信访程序还是执法程序、信访程序与行政执法的区别等实务问题。

在档案行政管理过程中，有一类投诉经常发生，即当事人以档案存在涂改、伪造、抽换等违法行为为由，向档案行政机关举报要求查处，若处理结果达不到其目的，遂以行政不作为或未依法履职为由，向法院提起行政诉讼。根据中国裁判文书网的检索，可以得知该类投诉主要集中在不动产权属档案、征地拆迁档案、人事档案等领域，如袁某诉重庆市江津区档案局确认违法一案、孙某诉南通市港闸区档案局不履行档案行政处罚法定职责一案等。近期杭州市中级人民法院对谢某诉杭州市档案局行政管理一案作出终审裁定，驳回上诉，维持原裁定（驳回起诉）。本文通过对该案进行分析，探讨档案行政机关处理档案涂改、伪造、抽换案由时的实体判断标准、投诉举报适用信访程序还是执法程序、信访程序与行政执法的区别等实务问题。

案情梗概

谢某因杭州市下城区工商局对其作出的“暂缓公务员过渡”等处理行为存有异议，自2001年起通过多种途径、渠道向多部门投诉、信访。2008年4月向杭州市档案局反映下城区工商局涂改其人事档案、2010年5月向浙江省档案局反映下城区工商局涂改其人事档案、2014年12月向杭州市档案局反映下城区工商局事后添加其人事处分材料、2016年10月向杭州市档案局反映下城区工商局捏造其人事档案、2016年12月向杭州市档案局纪检部门反映下城区工商局捏造其人事档案。前述投诉、反映，相关职能部门均已尽调查职责并向谢某作出过答复，明确谢某所反映的人事档案被涂改、捏造、添加等情形均不存在。

2017年6月1日，谢某再次向杭州市档案局反映下城区工商局（现为杭州市下城区市场监督管理局）存在捏造其人事档案等行为，要求杭州市档案局依法进行查处。杭州市档案局接到投诉后及时展开工作，于2017年6月5日派执法人员前往下城区市场监督管理局进行调查，询问了相关人员，查阅了谢某个人档案，调取了谢某1999及2000年度的考核登记表、谢某写给局领导的情况说明、杭工商下人〔2001〕12号关于谢某降职处理的决定、杭工商下人〔2001〕123号关于谢某申诉的处理决定书。2017年6月7日，杭州市档案局作出《关于谢某投诉市工商局下城分局捏造档案行为的复函》，认为谢某所诉称的市工商局下城分局捏造其人事档案的事实不成立。谢某不服，提起行政诉讼。

另查明，谢某就其降职处理、1999及2000年度考核意见等人事处理决定，先后多次向杭州市市长12345公开电话、杭州市人事局（现杭州市人力资源和社会保障局）、浙江省人事厅（现浙江省人力资源和社会保障厅）、浙江省档案局、杭州市档案局等有关部门投诉反映，各有关部门均进行复查并已答复谢某。

档案涂改、伪造、抽换审查要点

审查档案是否涂改、伪造、抽换，关键点在于对文书笔迹、墨色、印章、印文、制作方式、制作工具、形成时间、页面编码、文义连贯性、纸张材质及新旧程度等要素进行比对、分析、鉴别，从而确认内容是否被涂改、添写或伪造。对于干部任免表、年度考核表这样具有重要意义且加盖印记的材料，判断其真伪时应重点关注印章的鉴别，可以提取同批次形成的档案材料予以比对，重点核对印章规制、印文内容、印文缺省处或防伪标记、印泥自然变色及发散程度等，另一个关注重点就是档案记载内容是否逻辑自洽。若案情重大或存在疑难的地方，可通过司法鉴定解决。

对档案涂改、伪造、抽换等案由案件的调查，重点根据当事人指称情节，有针对性地予以核实，对档案材料中当事人已签字确认的内容、构成自认的，不论对其有利与否，根据“禁止反言”原则应予以确认。

档案反映的是历史原貌、体现的是社会关系。在具体案件中，审查档案是否真实可靠，需要审查记录的信息是否与基本事实一致，单份记录与连续记录是否逻辑连贯、互不矛盾、相互印证；还要看外在形式表现，如印鉴、载体、页码等；再次审查档案记录与基础事实逻辑自洽、相互印证。在该案中讼争档案记录与上级部门人事处理认定结果相吻合，这是档案行政机关认定档案真实可靠、不存在谢某指称的伪造等情节的第一个理由。

任何违法行为需要付出违法成本，所以当事人涂改、伪造档案一般应有违法动机，要有法律上的利害关系，特别是存在主观恶意的违法行为。这是审查档案是否存在伪造、涂改、销毁等违法行为，需要着重考虑的第二个方面。具体到本案，谢某所在单位有充分的理由且有充分的权限，对谢某进行正常的人事考核，没有必要通过篡改、伪造、销毁等非法手段，改变正常人事考核形成的结果；且按照人事管理规定，年度考核结果须与本人见面，从证据来看，历次考核结果谢某均已知悉，如单位要擅自篡改档案、销毁记录从而达到改变考核结果的目的，既无必要、也无可能。谢某指称的内容，无基础事实支撑；原告单位档案记录，客观准确、相互印证，按照行政证据规则，足以采信。

对于档案违法投诉，档案行政机关应依据法定职权、依照法定程序，对当事人诉求进行充分调查，并将处理结果在法定期限内予以告知，在实体上、程序上充分保障当事人权利。对无新事实和理由的重复投诉，可根据新行政诉讼法解释及本案裁定指引，不予受理。

信访程序、执法程序的选择

对于投诉人事档案造假、丢失等，档案行政机关常遇的情景为：当事人先以档案造假、丢失为由，通过投诉、举报、信访方式，要求档案部门予以查处。一旦诉求无法满足时，往往提请行政诉讼，以行政不作为或者未依法履职为由起诉档案部门。如何区分信访程序与执法程序边界，特别是档案投诉大多涉及历史性问题，往往当事人均是以其他理由、在其他部门用各种途径举报、投诉、信访无果后，转而以档案违法为由继续投诉。把握信访程序、执法程序等救济渠道不同，再依照正确的受理程序受理，既不错将应该信访的案件当作执法案件办理，又避免错将执法案件按信访件办理，尤其是后者在当前对于档案部门而言显得尤为重要。

（一）“法定途径优先”

《信访条例》第十四条第二款规定：“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”信访部门也指出要在信访工作中落实“法定途径优先”的原则，要求明确信访与诉讼、仲裁、行政复议、行政执法的边界，只有无法通过法定途径进行诉讼、仲裁、行政复议、行政执法等的信访事项，才可以按照《信访条例》规定启动办理、复查、复核程序，防止用信访终结替代司法终结、行政执法程序。因此，在处理信访与行政执法的交叉和衔接问题上，首先要树立“法定途径优先”的理念，划清行政执法和信访的边界。对于能够通过诉讼、仲裁、行政复议、行政执法等法定途径解决的事项，信访途径是排斥的；基于同样理由，对于信访工作机构处理信访事项的行为、不履行《信访条例》规定的职责的行为，或者行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，行政复议和诉讼途径亦是排斥的，有关规定详见最高院《行政诉讼法司法解释》（法释〔2018〕1号）“第一条（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为”。

（二）履行法定职责请求应适用行政执法程序

应当通过行政许可、行政确认、行政裁决、行政给付、行政调解、行政救助、行政监察、行政复议、行政处罚、信息公开等行政程序处理的，当事人以信访方式提出的，档案行政机关信访工作机构应当当场或在规定期限内将该信访事项导入内部行政程序，书面分流给本行政机关有权处理的业务部门，依照相应行政程序和时限进行处理。同时向信访人出具《信访事项转送告知书》，告知其通过相应的法定途径由相关部门依法处理。有权处理的业务部门应依据相应的规定及程序做出行政处理，并反馈信访人。办结后将办理情况和结果书面反馈同级信访工作机构。

具体投诉举报案件处理过程中，各级档案行政机关应对照本机关权力清单，将属于行政处罚、政务处分类的要求履行法定职责的投诉举报事项纳入到行政执法范畴，并启动行政执法程序（程序启动、调查、证据、决定），切不可将档案违法举报轻易归并到信访程序予以处置，但涉众、历史违法行为投诉除外，目前主流观点或者实务操作做法是，涉众或历史遗留问题可以纳入到信访渠道处理。

（三）内部监督或层级监督请求应适用信访程序

此类案件的处理，核心在于甄别投诉举报的性质是属于履行法定职责的请求，还是要求行政机关开展内部监督或者层级监督的请求，前者一般适用行政执法程序，后者应适用信访程序。后者具体可分两种情况进行处理。

1.申请人不满具体行政行为，向上一级行政机关进行投诉举报。这类情况属于《信访条例》第二条第一款规定的“提出建议、意见或者投诉请求”行为，本质上属于信访行为。上一级行政机关对涉及具体行政行为的投诉举报进行处理，属于履行行政机关内部监督职责或者层级监督职责行为，不属于履行对外行政管理职责，因其未外部化，根据最高院《行政诉讼法司法解释》（法释〔2018〕1号）“第一条（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为”，一般不属于行政诉讼受理范围。

2.申请人不满具体行政行为，向作出该具体行政行为的行政机关进行投诉举报。这类情况一般属于要求行政机关进行内部执法监督，属于信访行为。但涉及履行法定职责尤其是针对不作为的投诉举报，可能构成要求行政机关履行法定职责的请求。此类情况宜作区分处理，其中如果属于多次、重复提出履行法定职责请求，行政机关已经作出过处理或者已经经过复议、诉讼程序的，则该投诉举报本质应属于信访行为，不应启动行政执法程序，应依照信访相关程序办理。但行政机关未作处理的，对行政不作为的举报，举报涉及内容如不属于历史遗留问题或涉众的，则应启动行政执法程序，审查是否存在违法行为的初步证据，从而决定是否予以立案查处。