辽宁城乡基本公共教育服务均等化问题研究

王洪涛，陈洪侠

辽宁工程技术大学，辽宁 阜新 123000

教育发展关乎国运兴衰，近年来城乡基本公共教育均等化问题日益引发社会各界关注。对于基本公共教育的界定，有狭义和广义之分，狭义仅指中小学九年义务教育，而广义还包含学前教育、社会生活知识教育和家庭教育等。目前，我国基本公共教育实际上只包括中小学教育。基本公共教育服务均等化是为了保障全体公民基本的受教育权利，满足全体公民发展的基本需要，以公平正义为价值取向，为公众提供最基本且大致相等的基本公共教育服务。接受均等化的基本公共教育服务是城乡居民共有的基本权利，是政府促进社会和谐发展的有力保障。为此，国务院在2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》中明确提出“建成覆盖城乡的公共教育服务体系，实现公共教育服务均等化”战略目标，国务院在2017年1月10日印发的《国家教育事业发展“十三五”规划》中指出，目前“城乡、区域之间教育差距仍较大，十三五期间要推动区域、城乡协调发展，着力提高基本公共教育服务的覆盖面和质量水平”。为促进该目标的实现，教育部于2017年5月发布的《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》中，明确制定了县域义务教育均衡发展评估内容与标准。

一、辽宁城乡基本公共教育服务均等化建设存在的问题

本文以辽宁地区城乡基本公共教育服务均等化为研究对象,在综合考虑城乡基本公共教育服务均等化内涵、《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》指标和可获取数据等因素基础上，从经费投入、办学条件、师资力量三个角度考量辽宁城乡基本公共教育服务均等化现状。为确保数据的可靠性，数据均来自于辽宁统计年鉴（2016）、中国教育统计年鉴（2015）和国家统计局网站，因部分数据无法直接获取，通过对原始数据计算而得。

（一）公共教育资金总量投入低且城乡分配失衡

1.公共教育资金总量投入较低

通过表1对2015年全国各省级区域教育财政支出比计算，可知各地教育支出占财政支出

平均百分比为16.57，支出比最高山东20.49%，最低的为青海10.77%。辽宁为13.62%，比全国平均水平低3%，在31个省级地区中排名26，总体而言，辽宁的教育经费支出在全国处于落后水平。从生均教育经费支出来看，2015年辽宁省普通小学生人均公共教育经费支出为9138.21元，全国排名第15位，仅为排名第二位北京（23757.49元）的38.5%。辽宁省普通初中生人均公共教育经费支出为12706.6元，全国排名第17位，仅占北京（40443.73元）该项支出的31.4%。

2.城乡基本公共教育资金投入分配失衡

通过对2015年辽宁省内各地教育投入占财政支出比计算可知，辽宁14座城市乡村教育最小投入均低于市区教育投入，且除沈阳和大连外，其他12座城市乡村最大投入亦低于市区投入，城市和乡村间在基本公共教育服务投入方面仍存在较大差距。以差距最大的朝阳为例，朝阳市区教育投入高达57%，而乡村地区最小投入仅为13%，最大投入也仅为20%。此外，各市内部不同乡村地区在基本公共教育服务投入亦存在较大差距，如锦州各地乡村基本公共教育投入差仅为2%，而阜新则高达24%。

（二）城乡公共教育教学条件不均等

通过表2可见，辽宁城市小学生均体育馆面积远大于农村生均体育馆面积，差额达到67%。城市初中生均体育馆面积约为农村初中生的3倍，相差悬殊。且与《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》要求的农村小学生均体育馆面积7.5平方米和初中生均体育馆面积10.2平方米还相差甚远。城市小学生人均多媒体教室数远大于农村小学生，农村初中生均多媒体教室数比城市初中少0.02间，城市中小学生均计算机数均大于农村。以上数据表明，辽宁城乡基本公共教育办学条件呈现不均等现状。

表1 2015年辽宁各市城乡教育资金投入表

表2 2014年辽宁城乡基本公共教育生均资源

（三）辽宁城乡公共教育师资配置不均衡

表3 2014年辽宁城乡基本公共教育专任教师职称分布

表4 2014年辽宁城乡基本公共教育专任教师学历分布

从表3和表4可以看出，城市小学和初中教师中拥有高级职称人数比例均高于乡村，且城市小学教师学历以本科毕业为主,而乡村小学教师学历以专科毕业为主,其中城市小学比乡村小学本科及以上学历的专任教师人数多27.42%，城市中学比农村中学本科及以上学历的专任教师人数多14.76%。此外，农村中小学在音乐、艺术方面师资的配置方面难以和城市匹敌，相关课程的教学任务完成和教学质量保障不尽如人意。据有关学者调查，目前在辽宁大多数农村学校中，极其缺乏音乐、美术等艺术课程专职教师，该类课程一般由文化课教师兼任，难以保证教学效果，有些地方甚至直接取消各类艺术课程改为文化课。目前农村学校中仅有三分之一左右的学校会从社会上聘请兼职艺术教师，但往往在上课时间难以充足保证，课程体系设计上也衔接不利，很难达到课程建设要求的标准。同比之下，城市中小学则大多拥有较为完备的专职艺术师资队伍，能够很好地满足学生多方面能力和素养提升的需求。

二、辽宁城乡基本公共教育服务非均等化的原因分析

（一）城乡经济失衡

表5 2015年辽宁城乡居民人均教育占消费支出百分比

受长期的城乡二元管理体制影响，我国有关经济政策向城市倾斜，长期发展形成城乡社会二元分割现象，严重制约乡村经济发展。乡村经济发展不足必然影响其他社会领域的发展，进而导致城乡基本公共教育服务的非均等化。由表5可知，2015年辽宁城市居民人均可支配收入为31125.7元，农村人均可支配收入为12056.9元，前者为后者的2.58倍。与此相伴的是城市居民家庭人均消费支出和人均教育支出也远高于农村，分别为农村的1.416倍和2.1557倍，且城市居民家庭在教育消费支出上的比重高于乡村，这种教育投入上的差异，造成辽城乡基本公共服务不均等。城乡教育的二元性，使得城市教育服务支出远高于农村，能够更好地进行基本公共资源建设。同时城市教师薪酬福利等待遇更加优渥，更易吸引优秀人才。加之农村对微机、美术、音乐等师资的不重视，进一步拉大业已存在的城乡差距。

（二）政府财权与事权不匹配

当前国家总体财力不断集中上浮，基层的财力越加薄弱。2003年辽宁省提出《辽宁省农村税费改革资金管理办法》，实行专款专用、分级管理，省级政府负责确定资金分配，乡镇级财政负责资金的收支和执行，乡村学校经费投入由县级财政统一管理、直接支付。因此，县级政府成为农村基本公共教育的主要管理者和资金投入主体，农村基本公共教育的发展很大程度上受制于县级财政水平，但众多县级政府财力薄弱，在为农村改善办学条件方面难以提供充足的资金。“责任在基层，钱包在上级”，这句话准确形象地表述了层级政府间的关系。省级政府财力过于集中，而事权责任又下降到基层政府头上，这种财权与事权的不对称，使得农村基本公共教育服务发展动力不足。

（三）财政转移支付制度不完善

辽宁省政府为切实帮助市县解决民生教育，在加大财政转移支付力度上作了不少努力，但在实现城乡基本公共教育服务均等化方面仍存在不小的差距。目前来看，辽宁的财政转移支付规模仍旧比较小，交叉项目多，管理难度大，操作不够透明等问题，使得真正落到农村公共教育事业的财政资金稀少，尤其对于阜新这种资源枯竭型城市，市级政府可通过企业和其他部门获得税收来源，用于中小学教育，但乡镇的税收来源远不能支持其农村教学经费支出，农村教育对转移支付资金支出需求规模很大，造成依靠省级转移支付的情况越来越严重，城市与农村的基本公共教育资金投入差额越加扩大。同时，政府财政转移项目过多，专项转移过滥，实际上的财政保障没有稳定资金来源，资金支持带有随意性。对于农村教育的正面资金扶持和潜在资金扶持较城市来说是不够的。在这种情况下，仅仅依靠省财政纵向转移支付，要满足农村居民的教育需求，推动全省城乡基本公共教育协调发展非常困难。

（四）农村基本公共教育服务投资主体单一

表6 辽宁2015年各投资主体承办普通初中、小学学校数

根据表6可知，辽宁非教育部门承办普通初中和小学学校数量均多于乡村。城区有6所由其他部门、26所由社会力量承办的初中教育学校，乡村没有由其他部门承办的初中学校，仅有1所社会力量承办的初中学校。城区社会力量承办小学学校有19所，而乡村仅有3所。以上数据表明，基本公共教育具备准公共服务性质，中小学教育由政府教育部门主导，公办教育是基本公共教育服务的主要承担者。民办教育起步晚，缺少得天独厚的财政优势，只有经济繁荣的城市才能为社会力量兴办教育提供必需的资金、技术、人力和物资。农村虽然拥有较多生源，但距离市区远，投入大、回报期长、基础设施不完善，为农村寻求多方力量兴办基本公共教育带来困难。随着城市的快速发展，农村基本公共教育服务投资主体的单一性，则会进一步加剧了城市与农村间的不均等。

三、推进辽宁城乡基本公共教育服务均等化的对策

（一）完善教育管理体制，加大对乡村基本公共教育投入力度

1.完善教育管理体制。一是完善教育财政管理体制，确立基本公共教育相关投入制度。省政府逐步加大对基本公共教育经费的承担比例，进一步界定省、市、县、乡镇各级政府在基本公共教育方面的投资标准和主体责任，促进教育预算的公开透明，并经过审议后向社会公布，确保乡镇级政府教育经费投入工作有序进行。二是进一步健全基本公共教育法制体系，完善教育相关法律法规。继续完善新《义务教育法》。逐步细化三级政府要承担的教育经费份额，并限定各级政府财政支出中用于基本公共教育部分的最低额度。同时，加快完善《教师法》。地方政府应保障落实农村教师在养老、医疗等方面的社会福利，增强政策的执行力和满意度。通过完善相关的法律法规，既有力地保证了政策执行，又有利于社会的监督。

2.省级政府要不断加大对农村基本公共教育服务的投入。辽宁农村中小学的教育投入不稳定，更需要来自省政府的基本公共教育经费投入，在政策导向上优化教育投入结构，投入的基本公共教育资金应重点向农村地区特别是偏远贫困地区倾斜，努力改善农村学校的办学条件，逐步实现城乡基本公共教育资源的均衡配置；同时要增加对农村地区师资方面的投入，提高农村教师的生活水平，优化农村教师的工作环境。在城乡工资和津贴标准统一的基础上，通过对长期工作在农村教师予以优先晋级、额外补助、轮换奖励等措施，吸引更多教育工作者到农村地区工作。辽宁省政府可进一步扩大省内大学生的“西部计划”，高校设定名额鼓励大学生去贫苦农村任教；此外，为确保农村学校正常运转，可将校舍新建维修经费和行政管理经费纳入教育财政预算，并确保逐年增长的生均教育经费。

（二）合理划分各级政府财权与事权

合理划分各级政府职责，均衡财权与事权。首先，进一步对政府间事权结构进行优化，尽量下放事权，提高基层政府效能和办事效率。其次，变财权为支出责任，合理抑制上级政府财权膨胀。考虑到辽宁省各地方城乡间经济实力存在较大差异，应尽力用法律形式确保省政府对下级政府财政支出的责任，实现财力均衡分配于地方。在省政府这一级对教育经费进行统筹，通过调控省级财政的方式，努力平衡城乡教育经费差额，有助于基层政府根据区域具体情况进行教育资源的合理调配，保证农村基本公共教育的资金支持。让城市和农村享受统一的、相对公平的基本公共教育服务。

（三）完善政府间财政转移支付制度

辽宁省在中央转移支付的基础上，对各地级市教育进行转移支付。各市教育支出与各地方经济发展状况挂钩，即使各城市和农村在推行基本公共教育的进程中做出的努力是相同的，但由于城乡经济差距较大，也会出现经济较为发达的城市支出较多，经济发展落后的农村支出较少的状况。因此，有必要建立一个使地方基本公共教育财政能力均等的一般转移支付制度。各级政府不论其所在城乡的经济发展状况如何，都应承担提供良好基本公共教育服务的责任，保证城乡适龄儿童都能享有相同的基本公共教育经费；同时进一步完善专项转移支付制度。专项转移支付主要用于帮助农村学校和农村儿童，改善办学条件。特别是对农村留守儿童、贫困学生等群体进行专门的教育资助。应该在现有转移支付金额基础上，进一步增加投入扩大专项转移支付的规模，加大对于农村、山区等偏远地区的支付力度；完善专项转移支付的使用方式，如打破现有的专项转移支付配套资金要求多的现况，给予地方政府更多专项转移支付资金合理分配的权力，有效发挥转移支付资金在乡村基本公共教育服务方面的价值。如通过设立专项资金，为农村中小学增设教师岗位，由县级教育行政部门根据其工龄、职称等条件进行定岗并享受除工资外的特殊津贴，这些工资待遇由专项资金支出。实行农村教师“定期培训交流制度”、城市教师“农村定期服务制度”和城乡学校之间“教师定期交换制度”等，由专项资金支付其奖励金额，快速有效地提高农村师资水平。

（四）完善城乡基本公共教育服务多元供给模式

在加大政府教育财政拨款同时，应积极开拓多种社会融资渠道，形成多元合作的农村基本教务服务供给模式。一方面，政府可以设立专门教育彩票运作机构，通过发行彩票聚拢社会闲散资金，并将彩票净收入有侧重地用于农村地区教育服务，缓解农村教育投入的压力。另一方面，完善社会捐资体系建设，积极提倡社会各界捐资，形成农村基本公共教育服务专项基金。此外，政府在农村地区可以使用PPP模式，与社会资本在基本公共教育领域进行合作，由私人参与部分或全部投资，建立“全程参与、互利共赢、风险共担、通力合作”的协同机制，缓解城乡教育经费不均等的窘况，并根据教育实施的实际收益状况建立有效监管机构，充分发挥各自优势，形成高效科学的教育建设与运行系统，提升基本公共教育服务质量。

基本公共教育的公平，关乎国民素质的整体性提高,健全城乡基本公共教育体系,有利于缩小城乡发展差距,是实现社会良性、均衡发展的助推器。当前辽宁城乡基本公共教育服务还处在初级均等阶段,仍存在着资金总量投入不足且分配失衡、办学条件不均等、师资配置不均衡等问题。相信在辽宁省各级政府和社会各界的不断努力下，必能更好实现辽宁城乡基本公共教育服务的均等化。

[参 考 文 献]

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[3] 陈齐畅.辽宁省城乡学前教育状况调查与思考[J].沈阳农业大学学报，2015（2）.

[4] 关于省级财政转移支付情况的报告.广东人大网,http://www.rd.gd.cn/pub/gdrd2012/rdgzxgnr/jdgk/201.

[5] 财权事权不匹配,有碍政府改革.人民网，HTTP://opinion.people.com.cn/n/2013/0723/c159301-2.

[6] 杨艳.论我国城乡义务教育均衡发展中的政府责任[D].天津：天津师范大学，2007.

[7] 王静媛.中国城乡教育服务均等化问题研究[D].吉林：吉林大学，2012.