浅析青少年校外教育的现实问题和法制化建设

刘月园

【摘要】校外教育与校内教育的功能应定位为“协同”发展，这样不仅能肯定校外教育的主体地位，也为其划定了边界。本文经过对青少年校外教育发展的实地调研，针对校外教育在发展过程中存在的现实问题，探析校外教育法制化建设的必要性和重要意义。

【关键词】青少年 校外教育 现实问题 法制化

【中图分类号】G645 【文献标识码】A 【文章编号】2095-3089（2018）12-0182-02

青少年校外教育是青少年教育的有机组成部分，在推进素质教育改革的过程中其地位与作用日益突出。在《中共中央国务院关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》（中发[2004]8号）和《关于进一步加强和改进未成年人校外活动场所建设和管理工作的意见》（中办发[2006]4号）文中，将校外教育在未成年人成长和发展过程中的地位提升到了新高度。

一、校外教育的概念

校外教育并不像学校教育一样发展迅速，关于校外教育的概念在学术界也没有统一的认识，在表述上也是众说纷纭。《中国大百科全书·教育卷》对校外教育做出了解释：“由校外教育机构或社会团体领导和组织的，在学校教育教学计划之外对学生进行多样化教育的活动”。[1]国内学者沈明德在《校外教育学》中指出：“校外教育就是指在校園场所外，学生通过参与校外教育机构开展的丰富多彩的思想道德活动、科学技术活动、综合实践活动、公益活动、社会服务、艺术活动、体育活动、劳动技术活动、法制活动、家政活动等等所接受的教育”[2]

二、青少年校外教育发展过程中的突出问题

1.社会对校外教育的观念和认知问题

近年来，关于青少年“高分低能”、道德薄弱、心理疾病等问题时有发生，这应当引起社会和教育工作者的深刻反思。青少年是祖国的未来和希望，让他们具备健全的人格和基本生活能力是教育的最基本任务。但是，在现有的高考制度和教育模式下，社会及许多家长仍然将学校教育作为青少年教育的“主阵地”，片面追求学业成绩，存在严重的教育理念和观念偏差，学生的课业负担繁重；学校也在社会环境的影响下，片面追求学生学习成绩，压缩校外教育和实践教学的时间。

2.青少年校外教育的结构性问题

首先，校外教育行政管理机构有待进一步整合。2000年，中共中央和国务院决定成立“全国青少年校外教育工作联席会议”，统筹协调和指导全国青少年学生校外教育工作以及青少年学生校外活动场所建设和管理工作，这大大促进了我国校外教育的发展，但是联席会议牵扯众多的行政部门，实际上形成了“大家办”的局面，难以形成有效的合力，需要进一步整合校外教育行政管理机构，真正带动校外教育的发展，实现其内部认同的归属感。

其次，各级各类校外教育机构需明确教育归属。由于行政主管部门的分散联合形式，使得归属于各个部委的校外教育机构一方面很难认同和适应“校外教育机构”的角色，另一方面也难以对其他校外教育机构产生认同感。加之校外教育工作根本不是其主要职能，因而，往往在实际工作中被忽视。这并不是这些机构本身的问题，更多的问题是校外教育系统整合性的问题。

3.青少年校外教育的功能性问题

首先，校内外教育内容的衔接问题。校外教育与校内教育的协同功能，要求校内外教育内容相互衔接和贯通，使青少年在校外教育过程中对学校所学知识和内容进行实践和检验，以此培养青少年多方面的实践能力。但是，由于我国校外教育内容缺乏系统的指导和规划，存在与校内教育严重脱节的情况。此外，校外教育的内容和数量有待进一步拓展，以上海市为例，虽然其校外教育内容较其他地区较为丰富，但是“丰富”并不等于“全面”，许多教育内容比如心理健康、身体健康等健康类教育开展较少。

其次，校外教育的监督和管理问题。我国校外教育发展较晚，不同于校内教育有着系统的监督和管理规程，又由于校外教育机构归属于不同的行政管理部门，考核和监督管理机制有所差别，同时还缺乏相关的法律法规，所以难以有效的保障校外教育的持续健康发展。

再次，校外教育的人员薪酬待遇和职称晋升问题。校外教育机构归属行政管理部门的不同，导致校外教育工作人员的职称体系有所差别，由于缺乏相应的校外教育人员职称评定方法，无法保障其晋升渠道；另外，青少年校外教育的时间大多集中于晚上和周末等节假日，没有建立完善的薪酬体系就无法调动工作人员的积极性，无法发挥校外教育的功能。

最后，校外教育活动场所的建设标准和利用率问题。由于缺乏对校外教育的整体规划，各归口的校外教育机构有着不同的建设标准，活动场所规划的科学性、合理性和安全性有待进一步提高；另外，许多校外教育机构没有得到充分利用，处于被闲置的状态，校外活动“白日空”的现象仍然不同程度存在。

4.校外教育活动中的安全隐患问题

校外教育活动的形式多样，多以实践类活动为主，青少年可以在校外活动中体会课本以外的知识，提高其动手能力，但在活动中的安全问题也为校外教育活动的开展带来了难题。青少年校外教育的安全隐患问题增加了开展校外活动的风险，极大的挫伤了校方的积极性，同时也给校外教育机构开展校外教育活动带来了困扰，许多户外实践活动难以开展。

另外，校外教育经费的保障问题也较为突出。校外教育的经费来源大多集中于国家和地方政府的拨款，但是各地区的拨款标准和比例有所差异，这就造成了校外教育层次参差不齐，造成了校外教育的不公平，使其与自身公共服务的属性相违背。

三、青少年校外教育法制化建设的必要性

2000年以来，国务院和中共中央相继颁发了一系列涉及校外教育方面的政策规定，但尚未有专门的校外教育方面的立法，无论是校外教育“协同”的功能性定位，还是在实际发展过程中所表现出的问题，都必须通过立法途径解决目前校外教育的窘境。所以，我国的校外教育立法已迫在眉睫。

1.校外教育立法的受益群体数量庞大

我国校外教育立法涉及全体青少年，数量庞大，具备立法的人口基础。根据我国第六次人口普查数据，我国现有18岁以下青少年人口约3亿人，其中5岁以上适龄能够参与校外教育的人口达2.24亿人左右，加上家长和相关校外教育工作人员总人口可达5亿人左右。由此可以看出，校外教育相关利益群体数量庞大，应该值得我们重视，并以立法手段保障其正常发展。

2.校外教育的法制化有助于明晰各方权益

受教育权是未成年人的基本权利，校外教育已经发展到一个新的阶段，成为青少年教育过程中必不可少的一环，在校内教育得到制度保障的同时，忽略校外教育的法制建设，则是对青少年权益的一种忽视。另外，青少年校外教育涉及教育者薪酬待遇、受教育者受教育权等直接权益和家长权益、校外教育合作机构权益等间接权益。校外教育立法有助于明晰各种权益，完全具备了立法的权利基础。

3.校外教育法制化将减少不必要的社会资源浪费和内耗

校外教育相关法律的缺失，导致制度建设的不健全，校外教育机构得不到系统有效的监管，政府在资源配置方面难免出现失衡，从而造成不必要的资源浪费。许多校外教育机构客观上掌握了大量优质的校外教育资源，但是卻因为校外教育缺乏相关法律的规范和指引，造成了大量活动场地和经费的闲置。校外教育的法制化建设将引导社会和政府资源的合理配置，减少不必要的浪费和内耗。

4.校外教育法制化有助于提升校外教育的主体地位

对于校外教育来说，以法律形式对其进行规制和调整，说明该教育类型比较重要，能够凸显其社会地位，让更多的人来关注它。有了法律的规定，校外教育的开展就更加师出有名，在校外教育与其他教育形式发生冲突时，由于规定了校外教育的权利与地位，其正常运行也能够得到基本保障，不受其他负面的影响。

5.校外教育法制化有助于促进相关规章制度的出台

没有专门性立法，内部细致的规范体系就更为缺乏。不同校外教育机构的人员配置、不同岗位人员的任职资质、校外教育活动的考评与监督、经费的合理划分与使用等等都需要在校外教育法制化的基础上进一步丰富和规范。在通过法律手段明晰了校外教育的低位之后，必将对校外教育的规划指导、管理体制、机构建设标准等各方面予以明晰，促进相关规章制度的落实。

四、结语

目前，校外教育在世界范围内发展迅速，各国尤其是发达国家对校外教育高度重视，加大投入力推其发展，以培养高素质的国民。我国的校外教育虽然发展迅速，但是其在教育系统的主体地位依然较低，在发展过程中产生了各种问题。法制化建设是提升我国校外教育主体地位，解决其现实困境的有效措施，应加快校外教育法制化建设的脚步。

参考文献：

[1] 中国大百科全书总编辑委员会.中国大百科全书教育卷[M].北京：中国大百科全书出版社，1985：414.

[2]沈明德.校外教育学[M].北京：学苑出版社，1989：26-27.62.